Uzasadnienie
Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania A. i A. G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (nr [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A sp. z o.o. we W. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę hotelu z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu (z wyłączeniem przyłącza sieci wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej) we W., ul. [...], działki ew. nr [...], [...], [...], obręb P. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora spełnia wszystkie wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "PB". Teren inwestycji znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w obrębie P. we W. (Dz.Urz.
Woj.D. z 2009 r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP". Oznaczony jest funkcją [...] (zabudowa jednorodzinna i usługowa, w tym hotele); dopuszczalna wysokość zabudowy do 12 m; minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 20% (co najmniej 30% powierzchni terenu biologicznie czynnej należy przeznaczyć na zieleń wysoką); dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od terenów [...], [...], [...] i [...] przez ulicę dojazdową (zob. § 17 MPZP). Dodatkowo, w przypadku hoteli wymagane jest co najmniej 50 miejsc postojowych na 100 pokoi hotelowych, przy czym miejsca te usytuowane muszą być na terenie inwestycji (zob. § 10 ust. 2 MPZP).
Wojewoda podkreślił, że według § 4 ust. 1 pkt 16 MPZP "hotele" to budynki niemieszkalne zakwaterowania turystycznego, w tym hotele, motele, pensjonaty, gospody, schroniska turystyczne, wraz z obiektami towarzyszącymi, a także obiekty do nich podobne, nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu. Wojewoda dokonał przy tym analizy przepisów ustawy z 29 VIII 1997 roku o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1553, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarski i Pracy z 19 VIII 2004 roku w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2166). W rezultacie podzielił ocenę organu I instancji co do kwalifikacji projektowanej zabudowy jako obiektu hotelowego w rozumieniu zarówno MPZP jak i przepisów powszechnie obowiązujących. Wojewoda wyjaśnił, że planowany obiekt zapewnia m.in. w kondygnacji podziemnej miejsca postojowe w ilości wymaganej planem miejscowym (tj. 44 miejsca na 87 jednostek hotelowych), bezpośrednie wejście do hallu recepcyjnego (określonego w projekcie jako lobby), dźwigi osobowe, wymaganej wielkości hall recepcyjny (minimalny wymagany zgodnie z przepisami rozporządzenia to 27,4 m2, zgodnie z projektem zaś przewidziano 43,98 m2), wymaganą liczbę pokoi jednoosobowych, wszystkie z wymaganym węzłem higieniczno-sanitarnym, wymagane zaplecze gastronomiczne w postaci lokalu gastronomicznego (zgodnie z rozporządzeniem wystarczające byłoby wyposażenie obiektu w automaty, sprzedaż gorących napojów w recepcji lub dostępność kawy i herbaty w poszczególnych pokojach), pomieszczenie przechowalni bagażu w przyziemiu, magazyny pościeli czystej oraz brudnej.
Wojewoda zarazem podkreślił, że nie dyskwalifikuje planowanego budynku jako hotelu fakt wyposażenia jednostki mieszkalnej w takie urządzenia jak: kuchenka, lodówka, zlew, odrębne opomiarowanie, czy też okoliczność posiadania 2 klatek schodowych. Nie ma przepisu prawa, który zakazywałby stosowania w obiektach hotelowych kilku klatek schodowych, odrębnego opomiarowania poszczególnych jednostek hotelowych czy wyposażania ich w ponadstandardowe instalacje czy rozwiązania architektoniczne niewymagane przepisami prawa (aneksy kuchenne z kuchenkami, zlewami, balkony).
Wojewoda podkreślił także, że projektowany hotel mieści się w parametrach urbanistycznych wyznaczonych w MPZP. Hotel ma wysokość 11,96 m, powierzchnia terenu biologicznie czynnego stanowi 30,69 % działki (492,69 m2, zaś całkowita powierzchnia działek to 1605,32 m2), przy wymaganych planem miejscowym co najmniej 20 %, zaś zieleń wysoka została przewidziana dla 149,45 m2 terenu, co stanowi 30,33 % powierzchni terenu biologicznie czynnej. Dojazd do działek objętych inwestycją został zaprojektowany z terenu [...].
W ocenie wojewody nie ma również podstaw do uznania, że projekt budowalny nie spełnia wymagań wynikających z warunków technicznych. Odległość pomiędzy projektowanym hotelem a istniejącym budynkiem na sąsiedniej działce ew. nr [...] jest większa niż wysokość przesłaniania. Minimalna odległość od granicy działki nr [...] wynosi 4 m. Spełnione zostały również wymagania w zakresie usytuowania budynków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Wojewoda zaznaczył, że formalne nieprawidłowości projektu zagospodarowania działki (brak informacji dotyczących powierzchni poszczególnych elementów projektu i brak właściwego podkładu mapowego) zostały usunięte na etapie postępowania odwoławczego.
Wojewoda stwierdził także, że dla oceny możliwości udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę hotelu nie ma znaczenia okoliczność wydania pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce sąsiedniej nr [...] (ostateczna decyzja Prezydenta W. z [...], nr [...], udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przy ul. [...], na działce ew. nr [...], [...], obręb P.). Zdaniem wojewody podejmowane w prowadzonym postępowaniu czynności mają na celu ustalenie stanu faktycznie istniejącego, nie zaś przyszłego, jedynie prawdopodobnego, co do którego nie można orzec czy w ogóle, a jeśli tak to kiedy, ziści się. Z tego powodu wojewoda nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu, która – zdaniem wojewody - sprowadza się w istocie do zobowiązania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę do przewidzenia i zbadania wszelkich możliwych sposobów zagospodarowania terenów przyległych znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu przed jej wydaniem.
Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G. (dalej jako "skarżący"). Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kpa). Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżących wynikającego z posiadanego pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego oraz nieegzekwowanie minimalnych wymagań przesłaniania określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) – dalej jako "RWT".
Rozwijając zarzuty skarżący podniósł, że wojewoda nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 kpa, poprzez niesporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego prawu. W ocenie strony skarżącej decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia faktycznego ani prawnego w części odnoszącej się do zarzutów podnoszących w istocie mieszkalny charakter zaprojektowanego obiektu. Brak tych elementów w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uniemożliwiło odwołującym skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie przesłanek nieuwzględnienia zarzutów. Nie może ulegać wątpliwości, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę musi wykazać brak negatywnego oddziaływania budowli na sąsiednią nieruchomość, w szczególności w sytuacji gdy jej właściciele zgłaszali takie oddziaływanie. Braków tych nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa).
Skarżący podkreślił też, że w okolicznościach sprawy wystąpiła sytuacja, gdy podmiot skarżący dysponuje prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta W. z [...], nr [...], udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego w obrębie działki nr [...]) i to jego interes powinien być chroniony przede wszystkim, a nie interes inwestora, który dopiero ubiegał się o taką decyzję, a projekt budowlany będący podstawą wniosku o pozwolenie na budowę, nie da się pogodzić z projektem objętym prawomocną decyzją. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w postępowaniu odwoławczym przedłożyła wojewodzie pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w odległości 4 m od granicy z działką inwestora nr [...]. Z uwagi na planowaną wysokość hotelu (11,96 m), powinien on być projektowany w odległości co najmniej 7,5 m od granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], bowiem usytuowanie go w odległości 4 m, jak to przewidziano w projekcie, oznacza naruszenie norm dotyczących przesłaniania z § 13 RWT w stosunku do budynku jednorodzinnego, na który skarżący uzyskał już pozwolenie na budowę.
W skardze odwołano się przy tym szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazując, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Prokonstytucyjna wykładnia § 13 RWT (a nie jego literalne brzmienie) wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Inna wykładnia nie jest do przyjęcia, gdyż preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpił do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że zabudowując nieruchomość nie będzie ograniczony wymogami § 13 rozporządzenia, tj. warunkiem niezacieniania budynku sąsiada, skoro takowy jeszcze nie istnieje.
Zatem może to doprowadzić do ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując (rozbudowując) później budynek będzie miał ograniczony dostęp światła dziennego (powołano m.in. wyrok wyroku NSA z dnia 26 VI 2009 r., II OSK 1277/08 – publ. CBOSA).
W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 4 X 2019 r. (sygn. II SA/Wr 536/19) Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 6 III 2020 r. inwestor wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. W ocenie inwestora skarga powinna zostać odrzucona. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...] na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej. Skoro więc występuje tu współuczestnictwo materialne (wspólność praw i obowiązków) skarga powinna być wniesiona przez wszystkich współuczestników, a nie tylko jednego z nich. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi inwestor podkreślił, że skarżący ubiegł się o pozwolenie na budowę mając już pełną wiedzę o inwestycji planowanej przez inwertora (wydana była na rzecz inwestora nieostateczna decyzja organu I instancji), przez co dwuznaczne jest powoływanie się na ochronę interesów osób trzecich. Usytuowanie inwestycji planowanej przez skarżącego w odległości 6,5 m od granicy pozwoliłoby na bezkolizyjną realizację obu budynków. W obecnej sytuacji inwestor musiałby znacząco zmodyfikować projekt budowlany (utrata 152 m2 powierzchni zabudowy), co drastycznie wpłynie na rentowność inwestycji.
Podkreślono, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób powodujący, że to osoby trzecie będą decydować o istotnych parametrach budowy. W ocenie inwestora skarżący w toku postępowania administracyjnego nie konkretyzował zastrzeżeń co do projektu budowlanego hotelu, natomiast na obecnym etapie zakłada, że ma prawo maksymalizować inwestycję na swojej nieruchomości z jednoczesnym obowiązkiem dostosowania się do takiego stanu rzeczy przez właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Pismem procesowym z 12 VII 2020 r. skarżący podtrzymał wnioski i zarzuty skargi podnosząc zarazem, że współuczestnictwo materialne stron nie wyklucza możliwości wniesienia skargi tylko przez jedną ze stron pozostających w takim współuczestnictwie. Zaznaczył także, że realizację dodatkowego obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] planował już w 2011 r., na dowód czego załączył do pisma określone dokumenty. Skarżący podkreślił także, że nie jest zobowiązany do korygowania lokalizacji planowanej inwestycji uwzględniającej interes inwestora, tym bardziej że w istotny sposób zmieniłoby to funkcjonalność nieruchomości skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie, odnosząc się do wniosku inwestora o odrzucenie skargi, należy zaznaczyć, że kwestia legitymacji procesowej do wniesienia skargi unormowana została w art. 50 § 1 ppsa. Uzależnia on legitymację procesową od wystąpienia po stronie skarżącego interesu prawnego. W celu ustalenia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest stwierdzenie związku normatywnego pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą prawa materialnego. W sprawach dotyczących szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego są to przede wszystkim inwestor, właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja oraz z reguły właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, tj. takich nieruchomości, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 14 III 2018 r., II OSK 1292/16, publ. CBOSA).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżący posiada tak rozumiany interes prawny. Nie ma przy tym znaczenia, czy tytuł prawny skarżącego do nieruchomości objętej zakresem oddziaływania planowanej inwestycji wynika z własności czy współwłasności. W każdym przypadku występuje normatywny związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią kwestionowanej decyzji. Tak samo bez znaczenia jest charakter współwłasności. Należy zaznaczyć, że bez względu na to, czy w grę wchodzi współwłasność w częściach ułamkowych czy też małżeńska wspólność majątkowa, każdy ze współwłaścicieli uprawniony jest do samodzielnego podejmowania czynności zachowawczych, zmierzających do zachowania wspólnego prawa (por. art. 209 kc i art. 36 § 2 krio). W rezultacie Sąd nie podzielił poglądu inwestora, jakoby w sprawie wystąpił przypadek legitymacji procesowej o charakterze łącznym, a więc wymagającym obligatoryjnego współdziałania na etapie wniesienia skargi zarówno skarżącego jak i jego małżonki.
W świetle art. 50 § 1 ppsa nie ma podstaw do sformułowania tego rodzaju wymagań. Przewidziana zaś w art. 51 ppsa instytucja wniesienia jednej skargi przez kilku uprawnionych ma charakter fakultatywny, zależny wyłącznie od woli uprawnionych (zob. postanowienia NSA: z dnia 19 VII 2012 r., I OZ 508/12, i z dnia 22 V 2014 r., II FZ 465/14 – publ. CBOSA). W konsekwencji skargę należało uznać za dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpatrzeniu.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, to jak wynika z art. 35 ust. 4 PB, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ma zatem charakter związany, zaś właściwy organ udziela pozwolenia budowlanego, ilekroć stwierdzi spełnienie przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 PB.
W myśl art. 35 ust. 1 pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy.
Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 PB, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:
- 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145 oraz z 2017 r. poz. 32, 60 i 785), jeżeli są one wymagane;
- 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wskazane wyżej okoliczności muszą być przedmiotem ustaleń i ocen ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej na zasadzie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), przy czym uznanie danej okoliczności za udowodnioną musi być oparte na ocenie materiału dowodowego w jego całokształcie (art. 80 kpa). Pominięcie w ustaleniach okoliczności istotnej w sprawie (błąd "braku") lub też dokonanie arbitralnej oceny dowodów, a więc oceny nieuwzględniającej całokształtu zebranego materiału dowodowego (błąd "oceny") stanowi naruszenie wskazanych przepisów.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że wojewoda przy rozpatrzeniu odwołania nie wywiązał się z tak zakreślonych obowiązków.
Zastrzeżenia budzi ocena sprawy w zakresie przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 2 PB, tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przesłanka ta, warunkując możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, niewątpliwie nawiązuje do zasady określonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 PB. Wynika z niej, że obiekt budowlany należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
W okolicznościach sprawy projekt budowlany poddany musiał zostać weryfikacji m.in. w zakresie zachowania odległości zapewniających innym obiektom budowlanym dostęp do naturalnego oświetlenia, a więc w zakresie określonym w § 13 RWT. Zgodnie z § 13 ust. 1 RWT, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Opisany wyżej warunek techniczny służy niewątpliwie ochronie uzasadnionego interesu osób trzecich w zakresie zapewnienia dostępu do światła dziennego. Potrzeba ochrony takiego interesu występuje nie tylko w przypadku budynku istniejącego ale także w przypadku budynku, na którego realizację osoba trzecia otrzymała już pozwolenie na budowę. Przeciwne założenie sankcjonowałoby sytuację, w której kolejne pozwolenia budowlane udzielałyby inwestorom prawa do realizacji obiektów nie spełniających wymagań z § 13 ust. 1 RWT. Taki stan rzeczy stałby w oczywistej sprzeczności z rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej określną w art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 PB, a więc z obowiązkiem egzekwowania zachowania prawnie zagwarantowanych interesów osób trzecich.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest bezsporne, że na etapie odwoławczym skarżący przedłożył nowy dowód w sprawie w postaci udzielonego mu pozwolenia na budowę, tj. ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...], nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego w obrębie działki nr [...]. Zarazem skarżący powołał się na konieczność zapewnienia objętemu pozwoleniem budynkowi dostępu do naturalnego oświetlenia gwarantowanego mocą § 13 ust. 1 RWT.
Wojewoda tymczasem, oceniając zgodność projektu przedłożonego przez inwestora z § 13 RWT, stwierdził prawidłowość projektu podkreślając, że odległość pomiędzy projektowanym hotelem a istniejącym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym jest większa niż wysokość przesłaniania. Jednocześnie wojewoda podkreślił, że weryfikacja w zakresie godności projektu budowlanego z § 13 RWT ma na celu ustalenie stanu faktycznie istniejącego, nie zaś przyszłego, jedynie prawdopodobnego, co do którego nie można orzec czy w ogóle, a jeśli tak to kiedy, ziści się. Z tego powodu wojewoda nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu, która jego zdaniem w istocie sprowadza się do zobowiązania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę do przewidzenia i zbadania wszelkich możliwych sposobów zagospodarowania terenów przyległych znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu przed jej wydaniem.
Sąd zwraca uwagę, że w konkretnej sprawie nie chodzi o weryfikowanie kolizyjności przedłożonego projektu budowlanego hotelu z potencjalną zabudową terenu sąsiedniego, tj. działki nr [...]. Skarżący jest osobą uprawnioną do zabudowy własnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i co najistotniejsze, nie jest to prawo abstrakcyjne i potencjalne. Prawo to zostało bowiem skonkretyzowane w ostatecznej decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Jest to więc prawo realne i konkretne, dające możliwość dokonania wiarygodnych i precyzyjnych ustaleń co do lokalizacji i parametrów budynku jednorodzinnego objętego zezwoleniem. Dokonując zatem oceny dopuszczalności realizacji przez inwestora na działce sąsiedniej nr [...] obiektu hotelowego wojewoda nie mógł w swej ocenie pominąć wydanej już na rzecz skarżącego ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda jest związany taką decyzją na zasadzie art. 16 § 1 kpa. Wynikająca z art. 16 § 1 kpa ochrona trwałości ostatecznej decyzji w aspekcie materialnym oznacza m.in. konieczność respektowania jej postanowień przez wszystkie organy administracji. Wojewoda powinien ją więc uwzględnić przy ocenie dopuszczalności wydania kolejnych pozwoleń na budowę. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest efektywne (skuteczne) wykonywanie zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i zagwarantowanie zgodności projektowania i realizacji obiektu z warunkami techniczno-budowlanymi uwzgledniającymi uzasadnione interesy osób trzecich.
Ocena zgodności projektu budowlanego z warunkami techniczno-budowlanymi dokonywana musi być w oparciu o okoliczności obiektywne. Taką okolicznością niewątpliwie jest udzielone skarżącemu ostateczne i prawomocne pozwolenie na budowę, a więc akt administracyjny o charakterze wiążącym. Nie mają natomiast znaczenia okoliczności subiektywne, a więc to, czy rzeczywistą intencją skarżącego jest realizacja prawa zabudowy na własnej działce czy też wyłącznie uniemożliwienie inwestorowi przeprowadzenia inwestycji w kształcie przewidzianym w projekcie. Nie ma również znaczenia, że skarżący nie rozpoczął jeszcze robót budowlanych.
W świetle art. 37 ust. 1 PB przystąpienie do robót budowlanych może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne. W konsekwencji we wskazanym okresie pozwolenie na budowę jest wiążące i rodzi wszelkie skutki prawne niezależnie od tego, czy posiadacz pozwolenia rozpoczął roboty budowlane.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy wojewoda na etapie odwoławczym otrzymał informację o ostatecznym pozwoleniu na budowę udzielonym skarżącemu. Miał zatem możliwość dokonania weryfikacji przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego hotelu pod kątem spełnienia wymagań z § 13 ust. 1 RWT względem obiektu, na który skarżący uzyskał pozwolenie na budowę. Co więcej, wojewoda uzyskał również od inwestora analizę wzajemnego usytuowania projektowanego obiektu hotelowego i objętego pozwoleniem domu jednorodzinnego, w kontekście wymagań techniczno-budowlanych określonych w § 13 ust. 1 RWT (pismo inwestora z 2 X 2018 r.). Pominięcie tych dowodów przy ocenie sprawy stanowiło naruszenie art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe zaskarżoną decyzję należało uznać za wydaną z naruszeniem art. 80 kpa w zw. z § 13 RWT w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wystąpiła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa.
W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda jeszcze raz rozpatrzy odwołanie uwzględniając sformułowane wyżej oceny. Podkreślić należy, że ocena przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 2 PB w zw. z § 13 RWT uwzględniać musi całokształt materiału dowodowego, a więc również dokumenty dotyczące udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę. Stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 80 kpa, a więc niepełnej oceny dowodów, nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przez wojewodę dodatkowych dowodów w sprawie, o ile uznałby to za konieczne.
Odnosząc się do pozostałych aspektów sprawy, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji co do zgodności projektu budowlanego z MPZP. Przeznaczona pod inwestycję działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu o funkcji oznaczonej symbolem [...], w ramach której dopuszcza się m.in. realizację hoteli (§ 17 ust. 1 pkt 3 MPZP). W decyzji odwoławczej w sposób rzetelny i wyczerpujący wyjaśniono, że w świetle przedłożonego projektu oraz obowiązujących przepisów nie ma podstaw do uznania, że projektowany obiekt nie jest hotelem. Jakkolwiek uzasadnienie organu I instancji w tym zakresie jest lakoniczne to nie można się zgodzić z argumentacją skargi, że tego rodzaju uchybienie nie mogło być sanowane na etapie odwoławczym. Wojewoda przeanalizował projekt pod względem wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarski i Pracy z 19 VIII 2004 roku w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie.
Trafnie również zauważył, że fakt wyposażenia jednostki mieszkalnej w takie urządzenia jak: kuchenka, lodówka, zlew, czy odrębne opomiarowanie, a także zaprojektowanie dwóch klatek schodowych nie oznacza, że projektowany obiekt nie może zostać uznany za budynek hotelowy. Prawidłowe są też ustalenia organów obu instancji w zakresie zgodności projektu z określonymi w MPZP parametrami zabudowy i zagospodarowania terenu. Hotel ma wysokość 11,96 m (dopuszczalna wysokość do 12 m), powierzchnia terenu biologicznie czynnego stanowi 30,69 % działki (492,69 m2, zaś całkowita powierzchnia działek to 1605,32 m2), przy wymaganych planem miejscowym co najmniej 20 %, w tym zieleń wysoka została przewidziana dla 149,45 m2 terenu, co stanowi 30,33 % ogólnej powierzchni terenu biologicznie czynnego. Dojazd do działek objętych inwestycją został zaprojektowany z terenu [...]. Planowany obiekt zapewnia w kondygnacji podziemnej miejsca postojowe w ilości wymaganej w § 10 ust. 2 pkt 1 lit.i MPZP (tj. 44 miejsca na 87 jednostek hotelowych).
Spełnione zostały także wymagania dotyczące minimalnych odległości od granicy oraz bezpieczeństwa pożarowego (§ 12, § 271-272 RWT). Wojewoda przeprowadził także postępowanie uzupełniające w zakresie zapewnienia zgodności projektu z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 IV 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w kwocie 500 zł (wpis od skargi).