Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB) – po rozpatrzeniu zażalenia Z. D. i B. D. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako PINB) z dnia [...] r. nakładające na żalących się karę w wysokości 50 zł, za odmowę okazania przedmiotu oględzin tj. budynku gospodarczego.
Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności wzniesienia obiektu budowlanego - budynku gospodarczego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym pod adresem [...] (działka oznaczona geodezyjnie nr [...]). Podstawę do wszczęcia postępowania stanowiły ustalenia poczynione podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...]r. w ramach postępowania dotyczącego stanu technicznego budynków na posesji nr [...], podczas których stwierdzono fakt istnienia obok budynku mieszkalnego także budynku gospodarczego murowanego, krytego eternitem o pow. zabudowy około 25 m2, wybudowanego w latach 70-80. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ podał, że dotychczas przeprowadzone czynności wyjaśniające i zgromadzony materiał - w tym czynności kontrolne z dnia [...] r. - pozwalają przyjąć, że obiekt został wzniesiony warunkach tzw. samowoli budowalnej. Z uwagi na datę jego budowy przyjęto, że właściwy w sprawie jest tryb z art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.
W toku postępowania właściciele twierdzili, że obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. którego jednak, pomimo kilkukrotnych wezwań organu nie przedłożyli. PINB zwracał się także (kilkukrotnie) do Urzędu Gminy w P. o przekazanie wszystkich materiałów dotyczących budowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego.
W celu przeprowadzenia procedury legalizacji obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, PINB pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 85 § 1 w związku z art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. zawiadomił skarżących o przeprowadzeniu w dniu [...] r. czynności oględzin budynku gospodarczego celem dokonania oceny stanu technicznego ww. obiektu i jego przydatności do dalszego użytkowania. Organ wyjaśnił, że jednym z warunków legalizacji w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. jest dokonanie jego oceny technicznej, dlatego konieczne jest przeprowadzenie oględzin.
Jednocześnie organ pouczył w tym zawiadomieniu, że strony - twierdząc, że obiekt jest legalny - mogą we własnym zakresie przedłożyć pozwolenie na jego budowę, co prowadzić będzie do umorzenia postępowania. Wyjaśnił także, że nie dysponuje takim pozwoleniem informując (po raz kolejny), że dla uznania, że istnieje pozwolenie na budowę nie wystarczy informacja, że dokument ten znajduje się w Urzędzie Gminy, gdyż dotychczas udostępniona przez Urząd Gminy dokumentacja jaka zachowała się z okresu budowy, nie dotyczy budynku gospodarczego a tylko budynku mieszkalnego. W zawiadomieniu pouczono nadto, że zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a. inwestorzy mają obowiązek okazania przedmiotu oględzin a w przypadku nie udostępnienia obiektu do oględzin – zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. może być nałożona kara porządkowa w wysokości 50 zł, po raz kolejny zaś kary 200 zł.
Zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin doręczone zostało skarżącym w dniu [...] r.
Z włączonego do akt sprawy protokołu (podpisanego przez pracowników organu oraz biorących udział w czynności funkcjonariuszy policji) wynika, że w dniu [...] r. przedstawiciele organu, zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] r., stawili się na posesji skarżących celem przeprowadzenia oględzin. Skarżący nie udostępnili obiektu do oględzin wzywając do niezwłocznego opuszczenia ich posesji. Sami także odmówili uczestniczenia w oględzinach. Z protokołu wynika również, że skarżący - pomimo wezwania pracowników PINB - odmówili okazania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie której (jak twierdzą) wybudowali przedmiotowy obiekt i poinformowali, że pozwolenie to znajduje się w Urzędzie Gminy P. Poza tym strony odmówiły udzielenia jakichkolwiek informacji i dokumentów.
W konsekwencji powyższych zdarzeń, postanowieniem z dnia [...]r. PINB nałożył na Z. D. i B. D. karę porządkową w wysokości 50 zł za odmowę okazania przedmiotu oględzin.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zakwestionowali zasadność wszczęcia postępowania w sprawie legalności wzniesienia budynku gospodarczego wskazując, że PINB nie przedstawił dotychczas dowodu, że budynek jest nielegalny. Tymczasem został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. co potwierdza także wpis w kartotece budynków. Zdaniem stron jeżeli organ wszczął postepowanie z urzędu, to na nim ciąży obowiązek udowodnienia, że budynek powstał nielegalnie.
Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji DWINB odwołał się do treści art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wskazując, że dla realizacji powierzonych tym przepisem zadań organy nadzoru budowlanego uprawnione zostały w drodze ustawy do wykonywania czynności kontrolnych (art. 81a Prawa budowlanego). Z art. 85 k.p.a. wynika natomiast uprawnienie do przeprowadzenia w ramach postępowania administracyjnego oględzin. DWINB zaznaczył także, że o tym, czy przeprowadzenie w danej sprawie czynności kontrolnych jest konieczne decyduje organ prowadzący postępowanie. Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśnił, że obowiązek udostępnienia przedmiotu oględzin nie jest uzależniony od tego, czy postępowanie jest prowadzone z urzędu, czy na wniosek. Nie może być również uzależnione od subiektywnej opinii zobowiązanych co do samej zasadności prowadzenia postępowania.
Organ przytoczył następnie treść art. 88 k.p.a. akcentując, że zastosowanie grzywny o której mowa w tym przepisie, może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uprzedniego prawidłowego wezwania danej osoby do dokonania określonej czynności, zawierającego pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania i jej bezzasadnego przez tę osobę zaniechania. Przechodząc do oceny stanu faktycznego organ II instancji podał, że wezwanie wraz z pouczeniem o skutkach niezastosowania się, zostało żalącym prawidłowo doręczone. Bezsprzeczne jest, że przedmiot oględzin nie został udostępniony. Dlatego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wnieśli Z. D. i B. D. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. wnioskowali jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnili, że DWINB rozpoznał ich zażalenie znacznie po terminie (dopiero po czterech miesiącach) a mimo tego, postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Zdaniem skarżących podkreślenia wymaga fakt, że w momencie wydania postanowienia DWINB miał wiedzę o tym, że w dniu [...] r. PINB wydał decyzję którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wzniesienia budynku gospodarczego. Ta okoliczność faktyczna została przez DWINB pominięta, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ nie wyjaśnił podstawy prawnej, która miałaby skarżących zobowiązywać do legalizacji budynku, który wybudowany został legalnie.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone postanowienie.
Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r. wydanym na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zawiesił postępowanie, gdyż przedmiotowa skarga została wniesiona po wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia DWINB. Skarżący wnioskiem z dnia [...] r. wystąpili bowiem do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. aktu.
Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd ustalił, że postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego w Warszawie utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia DWINB z dnia [...] r. Na powyższe postanowienie Z. D. i B. D. wnieśli skargę, która postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. (sygn.akt VII SA/Wa 612/19) została odrzucona. Na skutek zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 października 2019 r. (sygn.akt II OZ 960/19) uchylił postanowienie sądu pierwszej instancji.
Następnie postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. (sygn.akt VII SA/Wa 2536/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie odrzucił skargę. Wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 marca 2020 r. zażalenia wniesionego przez skarżących (sprawa o sygn.akt II OZ 176/20), postanowienie o odrzuceniu skargi stało się prawomocne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym nałożono na skarżących karę porządkową w wysokości 50 zł za odmowę okazania przedmiotu oględzin w dniu [...] r. tj. obiektu budowalnego – budynku gospodarczego.
Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 88 § 1 k.p.a. W myśl tej regulacji, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.
Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dany dowód. Do podmiotów, które mogą w tym trybie zostać ukarane karą grzywny, należą natomiast świadkowie, biegli, osoby trzecie, a także strony postępowania. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Przepis ten pozostawia natomiast uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny".
Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o oględzinach. W dniu [...] r. doręczono im stosowne zawiadomienie informujące o wyznaczeniu na dzień [...] r. oględzin przedmiotowego obiektu gospodarczego. W zawiadomieniu pouczono strony, że zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a. inwestorzy mają obowiązek okazania przedmiotu oględzin a w przypadku nie udostępnienia obiektu do oględzin – zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. może być nałożona kara porządkowa w wysokości 50 zł, po raz kolejny zaś kary 200 zł. Organ pouczył również, że strony - twierdząc, że obiekt jest legalny - mogą we własnym zakresie przedłożyć pozwolenie na budowę co prowadzić będzie do umorzenia postępowania. Wyjaśnił nadto, że nie dysponuje takim pozwoleniem, gdyż nie figuruje ono w ujawnionej przez Urząd Gminy dokumentacji. Jak wynika z protokołu oględzin, pracownicy PINB (przy udziale funkcjonariuszy policji) podjęli także próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu lecz skarżący odmówili jego udostępnienia. Odmówili także udostępnienia pozwolenia na budowę odsyłając w tym względzie do dokumentacji znajdującej się w Urzędzie Gminy.
W protokole nie odnotowano wprost z jakich względów strony odmówiły udostępnienia obiektu do czynności oględzin. Jednakże jak wynika z zażalenia i wcześniejszych wystąpień skarżących, kwestionują oni zasadności prowadzenia przez organ postępowania w sprawie legalizacji budynku gospodarczego, w sytuacji gdy w ich ocenie nie istnieją ku temu podstawy, gdyż obiekt jest legalny. Skarżący nie wskazywali zatem na przeszkody przeprowadzenia przedmiotowej czynności dowodowej inne niż brak podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego w drodze postępowania administracyjnego a w konsekwencji brak podstaw do przeprowadzenia dowodu.
W związku z powyższym należy zdecydowanie podkreślić, że to organ, a nie strona decydują o rodzaju a wręcz zasadności prowadzenia konkretnego dowodu w sprawie, przy czym reguła ta obejmuje także dowód z oględzin. Rolą strony jest natomiast umożliwienie organowi przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, którego żadną miarą nie można uznać jako dowodu nazbyt uciążliwego czy sprzecznego z prawem. Wskazać bowiem trzeba na jednoznaczną treść art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Już z samego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że dowód z oględzin został przez ustawodawcę uznany za jeden z kluczowych, co wynika z umieszczenia go we wskazanym przepisie mimo, że zawarte w nim środki dowodowe mają charakter przykładowy, zaś sam przepis nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych.
W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem, że organy administracyjne mają prawo prowadzenia dowodu z oględzin, w sytuacji gdy tego rodzaju dowód uznają za zasadny, zaś obowiązkiem strony jest udostępnić przedmiot oględzin dla dokonania tej czynności.
Przypomnieć także należy, że w świetle art. 88 § 1 k.p.a. podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest nieuzasadnione uchylenie się przez podmiot występujący jako strona od okazania przedmiotu oględzin i tym samym uniemożliwienie organowi przeprowadzenie tego dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się, że za usprawiedliwiające odmową okazania przedmiotu oględzin można uznać takie przyczyny, które poparte są odpowiednimi dowodami. Skarżący nie przedstawili natomiast organowi żadnych dowodów, które w dniu oględzin mogłyby wskazywać na istnienie usprawiedliwionych przyczyn dla odmowy udostępnienia budynku do oględzin. Przyjmuje się także, że obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było – z obiektywnie uzasadnionych powodów - niemożliwe do zrealizowania. W ocenie Sądu, takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły.
W tych okolicznościach prawidłowe było stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji, który wobec nieudostępnienia przedmiotowego obiektu zastosował wobec skarżących środek przymusu w postaci grzywny, o jakiej mowa w art. 88 § 1 k.p.a. W efekcie brak także podstaw do kwestionowania stanowiska organu II instancji, skoro skarżący w zażaleniu nie podważyli okoliczności przyjętych przez PINB przy uznaniu za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotowego budynku i nałożenie grzywny.
Podniesione w skardze zarzuty wskazujące na nieuwzględnienie przy orzekaniu przez DWINB faktu wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zalegalizowania budynku gospodarczego nie stanowią podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Jak wcześniej wskazano, wyłączną podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin. Późniejszy sposób zakończenia postępowania nie ma więc wpływu na ocenę legalności zastosowanego środka.
W tym stanie rzeczy, skoro strony bezzasadnie odmówiły organowi okazania przedmiotu oględzin, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i na zasadzie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.