Uzasadnienie
Wojewoda D., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), w związku z odwołaniem W. Sz. od decyzji Starosty T. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.Sz. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, elektryczną, c.o., i gazową na działce nr [...], AM-[...], obręb O. Ś., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że Starosta T. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.Sz. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Od tej decyzji odwołanie złożył W. Sz. Przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania lub zażalenia wniesionego przez stronę postępowania na rozstrzygnięcia wydane przez organ pierwszej instancji w sprawie administracyjnej, organ odwoławczy zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy środek zaskarżenia został wniesiony w terminie określonym, w odniesieniu do decyzji w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa.), a w odniesieniu do postanowień w art. 141 § 2 Kpa.
Zgodnie z 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten oblicza się zgodnie z art. 57 § 1 Kpa, a więc nie uwzględnia się dnia doręczenia decyzji, zaś jego koniec następuje wraz z upływem ostatniego (siódmego) dnia o godz. 24:00. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, zatem nie podlega skracaniu lub przedłużaniu przez organ. Jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do wniesienia odwołania, co oznacza, że odwołanie wniesione po terminie (z uchybieniem terminu) jest bezskuteczne. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję została skierowana do W.Sz. Odbiór tej przesyłki w dniu [...] r. poświadczony został przez osobę, która złożyła podpis – S. (imię nieczytelne) - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaznaczono też, że przesyłkę przekazano pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania pisma adresatowi.
Oznacza to, iż W.Sz.odebrał decyzję w dniu [...] (środa) 2017 r. Ostatni dzień terminu ustawowego do złożenia odwołania przypadał na środę [...] r., tj. dzień roboczy. Odwołanie złożono osobiście w Starostwie T. w dniu [...] (czwartek) 2017 r., a więc piętnastego dnia od odbioru decyzji przez stronę, wobec powyższego stwierdzić należy, że odwołanie wniesiono po terminie. W sytuacji uchybienia terminowi do wniesienia odwołania organ nie posiada uprawnień do kontrolowania z wniosku W. Sz. kwestionowanej decyzji w trybie odwoławczym.
W skardze na to postanowienie W.Sz., działając na podstawie art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) wniósł o uwzgiędnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,dopuszczenie jako dowodu w sprawie koperty, w której nadane zostało odwołanie w celu wykazania zachowania terminu do złożenia odwołania, dopuszczenie jako dowodu w sprawie wydruku z portalu internetowego Poczty Polskie dotyczącego śledzenia przesyłki o nr. [...] i odebrania jej w placówce pocztowej przez pracowników Starostwa Powiatowego w T. w dnii [...] r., zwrócenie się do Poczty Polskiej - Urząd Pocztowy w O. Ś. o udzielenie informacji dotyczącej daty nadania przesyłki o nr [...], daty doręczenia jej adresatowi oraz daty zwrotu przesyłki do nadawcy.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono 1. naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie od decyzji Starosty T. zostało wniesione po terminie tj. piętnastego dnia od odbioru decyzji, podczas gdy pierwotne nadanie przesyłki zawierającej odwołanie w placówce pocztowej właściwego operatora (Poczty Polskiej) skutkujące zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania miało miejsce [...] r., przesyłka ta została skutecznie doręczona w dniu [...] r. a dopiero następnie została przekazana do zwrotu pomimo wskazania dobrego adresu, właściwego określenia danych organów w treści odwołania.
2. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie mi przez organ pierwszej i drugiej instancji jakiegokolwiek pouczenia, iż w mojej sytuacji został naruszony termin i przysługuje mi prawo do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 58 k.p.a. Na uzasadnienie skarżący wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co skutkowało nierozpoznaniem w sposób merytoryczny odwołania strony. W treści uzasadnienia wskazano, że czternastodniowy termin na złożenie odwołania mijał [...] r. natomiast odwołanie zostało złożone [...]. Strona wyjaśnia, że w jej opinii termin do wniesienia odwołania został zachowany, gdyż pismo w myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. zostało złożone w placówce pocztowej operatora publicznego (Poczta Polska, Urząd Pocztowy w O. Ś.) w dniu [...]r. zatem w ustawowym terminie do złożenia odwołania i pierwotnie odebrane przez pracownika Starostwa Powiatowego w T. w dniu [...] r. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem termin jest zachowany w momencie złożenia pisma w placówce pocztowej. Za złożenie pisma w myśl tego przepisu uważać należy zawarcie umowy z operatorem publicznym na dostarczenie przesyłki pod wskazany adres. Zarówno na kopercie zawierającej odwołanie oraz na potwierdzeniu nadania przesyłki poleconej wskazano prawidłowy adres doręczenia tj. ul. ks. Dz. W. B. [...], [...]-[...] T., gdzie siedzibę ma Starostwo Powiatowe w T., do którego winno trafić odwołanie jako organu pierwszego stopnia. Błędne wskazano co prawda, na skutek nieumyślnej omyłki, nazwę organu, jednakże adres uznać należy za prawidłowy. Ponadto operator publiczny poprzez przyjęcie przesyłki, wydanie opieczętowanego potwierdzenia nadania oraz umieszczenie pieczęci pocztowej na przesyłce, przyjął przesyłkę co również w opinii skarżącego stanowiło dochowanie ustawowego terminu. Przepis art. 3 pkt 8 Prawa pocztowego, jednoznacznie stanowi, że polecenie doręczenia przesyłki nastąpić winno zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej. Nadawcą jest bowiem podmiot, który zawarł taką umowę (art. 3 pkt 10 ustawy). W przypadku przesyłek rejestrowanych ustawodawca jednoznacznie postanowił, że są to przesyłki przyjęte za pokwitowaniem przyjęcia (art. 3 pkt 20 ustawy). Zatem nadanie przesyłki rejestrowanej następuje po jej przyjęciu przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi i wydaniu pokwitowania przyjęcia. Potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę operatora publicznego ma moc dokumentu urzędowego (art. 45 prawa pocztowego), co oznacza możliwość wzruszenia jego treści, m.in. co do daty nadania przesyłki. Strona uważa, że w sytuacji, gdy Poczta Polska pobrała opłatę za doręczenie przesyłki oraz wydała potwierdzenie nadania przesyłki, winna podjąć próbę dostarczenia jej na adres na niej umieszczony ul. Ks. Dz. W. B.[...] w T. Dalej strona wskazuje, że zgodnie z wydrukiem z portalu internetowego Poczty Polskiej, dotyczącego szczegółowych informacji o przesyłce nr [...], przesyłka ta została pierwotnie doręczona w dniu [...] r. o godz. 11:15 adresatowi, co w opinii strony również powinno przemawiać za pierwotnym dochowaniem terminu do złożenia odwołania, bowiem gdyby, po odebraniu przesyłki, pracownicy organu zapoznali się z treścią odwołania, musieliby uznać, iż to do nich kierowana była przesyłka i została wniesiona w przewidzianym trybie. Dopiero po zwrotnym otrzymaniu przesyłki strona zmuszona była ponownie doręczyć ją osobiście do siedziby organu. Na żadnym etapie postępowania, aż do momentu otrzymania postanowienia w sprawie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania skarżący nie był informowany przez żaden z organów o mojej sytuacji i ewentualnych możliwościach załatwienia sprawy. W opinii skarżącego Starosta T. mógł poinformować stronę o ewentualnym naruszeniu termii przysługujących mi możliwościach zawartych w KPA.
Do skargi została dołączona koperta zaadresowana Wojewoda D. ul. Ks. Dz. W. B. [...]-[...] T.; jako nadawca na tej kopercie widnieje na rewersie Sz.W., a także adnotacja poczty "zwrot przesyłki do nadawcy - niedokładny adres i datownik T. [...]. Nadto, w aktach organu odwoławczego znajduje się także pismo zatytułowane "odwołanie" opatrzone datą [...] r., na którym przybito prezentatę Starostwa Powiatowego w T. z datownikiem, na którym widnieje data [...], a także pieczęć o treści "sposób doręczenia osobisty".
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) wniósł o oddalenie skargi. W motywach pisma wskazano, między innymi, że skarżonym postanowieniem Wojewoda D. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty T., nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem organu skarga nie ma ona uzasadnionych podstaw. Skarżone postanowienie wydane zostało na podstawie bezspornego stanu faktycznego. Wynika z niego, że decyzja Starosty T. została doręczona stronie w dniu [...] r.; w dniu [...]r. upływał termin na wniesienie odwołania od tej decyzji; strona złożyła odwołanie od decyzji osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...]r., nie składając zarazem prośby o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności.
W takim stanie rzeczy, zgodnie z art. 134 k.p.a., Wojewoda D. zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mieć należy na uwadze, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (np.: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 860/16).
Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku dowodowego w postaci pustej koperty, zauważyć należy, iż nie wynika z niego, że termin na wniesienie odwołania został zachowany. Strona bowiem w istocie nie wykazała, że w dniu [...]r. złożyła w placówce pocztowej operatora publicznego kopertę zawierającą odwołanie. Niezależnie od tego, mając na uwadze argumentację skarżącego przywołać wypada postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016r., sygn, akt. II FZ 177/16, w którym twierdzono: "To nadawca powinien zaadresować przesyłkę tak, żeby jasno wynikało jakiemu podmiotowi, na jaki (prawidłowy) adres ma zostać ona doręczona. Warunkiem skutecznego doręczenia jest podanie właściwej nazwy organu oraz adresu pocztowego.". Wobec powyższego za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 57 § 5 pkt. 2 k.p.a.
Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Wojewodę D. art. 9 k.p.a., w którym zawarta została ogólna zasada postępowania administracyjnego, polegająca na informowaniu stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Podnieść bowiem należy, że sprawa trafiła do organu drugiej instancji już po tym jak strona dokonała czynności z uchybieniem terminu nie składając przy tym prośby o jego przywrócenie. Ponadto zauważyć należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż nadal istnieje po stronie obywateli powinność co najmniej podstawowej orientacji w przepisach prawnych regulujących niektóre sfery życia społecznego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2000 r., sygn. akt. V SA 2497/99). Jednoznaczny jest w związku z tym pogląd judykatury, że "żaden przepis prawa, w tym i art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji państwowej obowiązku informowania strony co do przysługującego jej prawa wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu" (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015r., sygn. akt. II OSK 362/14).
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dalej trzeba powiedzieć, że z treści art. 134 k.p.a. wynika, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do tego przepisu, organ ten stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania jest m.in. zachowanie terminu do jej dokonania. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych i co pozostaje niesporne między stronami, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w dniu [...] r., była to środa. Aby zatem odwołanie mogło być uznane za złożone w terminie ustawowym, strona winna skutecznie wnieść je najdalej we środę – [...] r., na co trafnie wskazał w uzasadnieniu organ. Odwołanie złożono osobiście w Starostwie T. w dniu [...] (czwartek) 2017 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Obligowało to organ do wydania orzeczenia stwierdzającego uchybienie tego terminu. Dlatego, zdaniem sądu, postanowienie wydane przez Wojewodę D. nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że jeśli chodzi o unormowania zawarte w Prawie Pocztowym, to są one (na obecnym etapie sprawy) bez znaczenia. Jeśli bowiem skarżący, przez nadanie w placówce pocztowej przesyłki (w tym wypadku potwierdzają tę okoliczność adnotacje na przedłożonej do skargi kopercie) dowodzi, że to poczta popełniła błąd w doręczeniu przesyłki, to takie okoliczności nie mają znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania. Trzeba bowiem pamiętać, że w badanej sytuacji mamy do czynienia z osobistym doręczeniem przesyłki w organie pierwszej instancji po upływie terminu dla czynności procesowej i ta okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy. Okoliczności związane z działaniem poczty mogą (ewentualnie) mieć znaczenie w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie omieszkanego terminu.
Podobnie kwestia nowego dowodu, na który powołuje się strona skarżąca, tj. pustej koperty, na której jako adresata podano Wojewodę D. ze wskazanym adresem - ul. Ks. Dz. W. B. [...]-[...] T., nadawcą której był "Sz.W.". W świetle zarzutów skargi można jeszcze dodać, że nie wynika w ogóle z treści tego dokumentu, aby przesyłka została doręczona do siedziby Starostwa T. (skarżący twierdzi, że pracownicy urzędu winni zbadać zawartość przesyłki po jej doręczeniu). Z akt nie wynika, aby w ogóle przesyłka dotarła do starostwa. Przecież poczta nie mogła wiedzieć czy w ogóle coś jest w kopercie, a tym bardziej, że jest tam odwołanie, ani tym bardziej że przesyłka (w zamiarze nadawcy) miała być adresowana do starostwa powiatowego (zgodnie z zasadami kodeksowymi i pouczeniem).
Zatem za racjonalne należy uznać działanie pracowników tejże, którzy, mając podanego jako odbiorcę przesyłki Wojewodę D., z podanym adresem w T., za prawidłowe działanie uznali zwrot przesyłki do nadawcy, z adnotacją "niedokładny adres i datownikiem T. [...]". Potwierdza ten fakt dołączony do skargi wydruk z internetowego śledzenia przesyłki. Wskazuje on jedynie, że została ona doręczona do urzędu pocztowego w T., a następnie zwrócona do urzędu w O. Ś. I tam ostatecznie doręczona (nadawcy?).
Reasumując, skarga jako niezasadna musiała zostać oddalona, stosownie do treści art. 151 ppsa.