Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia P. Ł. – S. i K. S. (dalej jako "skarżący" lub "strona skarżąca"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]) wstrzymujące prowadzenie przez skarżących robót budowlanych polegających na budowie drewnianego budynku rekreacji indywidualnej oznaczonego jako nr [...] zlokalizowanego na terenie działki nr [...] i nr [...] w R. przy ul. S. [...] i [...] i nakładające obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2021 r. wymienionych szczegółowo dokumentów niezbędnych dla zalegalizowania obiektu – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając o istocie sprawy postanowił:
- 1) wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie drewnianego budynku rekreacji indywidualnej oznaczonego jako nr [...], zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w R. przy ul. S. [...] i [...] od strony południowo - wschodniej,
- 2) nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] maja 2021r., następujących dokumentów:
- - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. o zgodności budowy ww. budynku rekreacji indywidualnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego
- - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...], [...] obręb [...] R. przy ul. S. [...] i [...].
Z uzasadnienia powołanego postanowienia wynika, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji - stwierdził, że istnieją podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "P.b". Ustalono bowiem, że w 2019 r. skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonali cztery obiekty budowlane w postaci budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] (poprzednio działki nr [...] i nr [...]) o powierzchni 1218 m2 (0,1218 ha). Przedmiotowe obiekty zostały posadowione na bloczkach betonowych M-6, w całości posiadają konstrukcję drewnianą, dach dwuspadowy o różnych nachyleniach połaci dachowej, pokrycie dachu stanowią gonty bitumiczne. W trakcie oględzin stwierdzono, że w każdym obiekcie znajdują się trzy pomieszczenia: pomieszczenie główne z wersalką i wyposażeniem kuchennym, toaleta i pomieszczenie z dwoma tapczanami.
W ocenie organów tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro takiego pozwolenia skarżący nie uzyskali, należało wdrożyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego. Przywołując art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy, organ wyjaśnił, że przepis ten daje organowi nadzoru budowlanego prawo zbadania czy istnieją podstawy do zalegalizowania robót. W tym właśnie celu, koniecznym okazało się nałożenie na skarżących, w formie postanowienia, obowiązku wstrzymania robót budowlanych oraz sporządzenia i przedstawienia organowi dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji samowolnych robót budowlanych. DWINB zaznaczył przy tym, że w ramach postanowienia zażaleniowego należało uchylić postanowienie PINB orzekając odmiennie w zakresie ewidencyjnego oznaczenia nieruchomości oraz wydłużyć termin przedłożenia dokumentacji.
W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 1 pkt 2a i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit.c Prawa budowlanego) oraz przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a). W ocenie skarżących organy nie uwzględniły, że rozpoczęcie robót budowlanych skarżący poprzedzili wystąpieniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej z pytaniem o konieczność uzyskania pozwolenia na budowę czterech altan o pow. do 35 m2 każda na terenie o przeznaczeniu jednorodzinnym o pow. 1200 m2. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. uzyskali odpowiedź wskazującą, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2d w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, tego rodzaju inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych.
W ocenie skarżących w takich uwarunkowaniach nieuprawnione było przyjęcie, że dopuścili się oni samowoli budowlanej. Zaznaczyli także, że skoro organy mają obowiązek czuwać, by strony nie poniosły szkody na skutek nieznajomości prawa, niedopuszczalne jest egzekwowanie od nich odpowiedzialności wynikającej z błędnych pouczeń ze strony organów administracji. W ocenie skarżących materiał dowodowy jest niepełny, ocena dowodów dowolna, zaś postępowanie przeprowadzono z naruszeniem ich praw do czynnego udziału w postępowaniu nie zawiadamiając o oględzinach. W konsekwencji w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego oraz procesowego które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na wyżej przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).
Najpierw zaznaczyć należy, kontrola przedmiotowego aktu przeprowadzona została przez Sąd przy uwzględnieniu przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie stosowania ich przez organy. Uwzględnia zatem przepisy Prawa budowlanego w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Postępowanie nadzorcze wszczęto bowiem w 2019 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy tej ustawy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, które upoważniają organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia umożliwiającego sprawcy samowoli jej legalizację, o ile samowola ta zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W momencie podjęcia takiego postanowienia organy nadzoru budowlanego muszą już dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestię zasadniczą w sprawie, a więc charakter samowolnych robót budowlanych. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest dokonanie prawidłowej oceny normatywnej sprawy pod kątem doboru właściwego trybu postępowania.
Nie bez znaczenia jest również ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ww. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b lub w stosunku do których, przed tym dniem, zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeśli weryfikowane przez organy nadzoru samowolne roboty budowlane zakończyły się przed 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie Prawa budowlanego) ich ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.).
W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, jaki zgromadziły organy nadzoru budowlanego, był wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie opisanych wyżej okoliczności. W rezultacie uprawniał on rozstrzygające w sprawie organy do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Jak wynika z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] września 2019 r., roboty budowlane polegające na budowie na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (poprzednio nr [...] i nr [...]) czterech obiektów budowalnych rozpoczęto w 2019 r. W zgromadzonym przez PINB materiale dowodowym znajduje się też pismo z [...] lutego 2019 r. podpisane przez Dyrektora Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w K., informujące skarżących, że realizacja wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o ile łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Pismo to – według twierdzeń skarżących – stanowiło dla nich potwierdzenie możliwości rozpoczęcia inwestycji bez uprzedniego ubiegania się o pozwolenie na budowę lub dokonania zgłoszenia.
Trafna jest przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych robót budowlanych. Wykonane przez skarżących cztery obiekty budowlane, w tym także obiekt nr [...] od strony południowo-wschodniej, to nie "altany" z art. 29 ust. 1 pkt 2d Prawa budowlanego ale "parterowe budynki rekreacji indywidualnej" z art. 29 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy. Jakkolwiek przepisy Prawa budowlanego nie definiują tych pojęć, to jednak w znaczeniu potocznym występuje między nimi istotna różnica. Altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, tom 1, s. 58). Jest to obiekt ściśle związany z użytkowaniem ogrodu, stanowiący jego zaplecze socjalne i gospodarcze. Tymczasem budynek rekreacji indywidualnej, określany potocznie mianem domku letniskowego, to obiekt przeznaczony do okresowego wypoczynku (okresowego zamieszkiwania), na co jednoznacznie wskazuje art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b.
Obiekt taki wyposażony jest więc we wszystkie pomieszczenia, urządzenia i instalacje niezbędne do zamieszkiwania. Skarżący, pomimo deklaracji wykonania altan, w rzeczywistości wykonali domki letniskowe, co dobitnie potwierdza zdjęciowy materiał dowodowy. Są to obiekty o konstrukcji drewnianej, w każdym budynku znajdują się trzy pomieszczenia: pomieszczenie główne z wersalką i wyposażeniem kuchennym, łazienka (toaleta, prysznic, umywalka) i pomieszczenie z dwoma tapczanami. Stanowią one przedmiot oferty turystycznej jako kompleks wypoczynkowy "S.", czyli domki holenderskie do wynajęcia. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały przedmiotowe obiekty jako budynki rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowalnego.
Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są wyłącznie roboty budowalne polegające na wykonaniu wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, o ile liczba tych obiektów na działce nie przekracza jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Tymczasem w okolicznościach kontrolowanej sprawy wykonano cztery takie obiekty na działkach geodezyjnych o łącznej powierzchni 1218 m2 (0,1218 ha). Zasadnie organy nadzoru budowalnego stwierdziły zatem, że w takim przypadku zastosowanie znaleźć powinna zasada ogólna z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc roboty budowalne należało poprzedzić uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jest przy tym okolicznością bezsporną i potwierdzoną jednoznacznie przez skarżących, że stosowne pozwolenie na budowę nie zostało wydane.
Wobec powyższego należało wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego prowadzą czynności na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Ma on bowiem zastosowanie do przypadków samowolnej budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś regułą jest nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Organy nadzoru zobligowane są zatem umożliwić inwestorowi legalizację samowolnych robót budowlanych, o ile istnieje taka możliwość. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości (w tym niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych) organy nadzoru zobligowane będą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
W okolicznościach niniejszej sprawy zarówno PINB jak i DWINB stwierdziły możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych po wykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa, tak więc zasadnie zastosowały art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego umożliwiając tym samym skarżącym spełnienie warunków warunkujących legalizację samowoli budowlanej. Należy zaznaczyć, że teren objęty samowolnymi robotami budowalnymi przeznaczony jest w obowiązującym planie miejscowym na cele zabudowy jednorodzinnej z dopuszczalną funkcją towarzyszącą usług komercyjnych (w tym turystyki, rekreacji i wypoczynku). Zaskarżonym postanowieniem zobligowano skarżących, zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b, do wstrzymania dalszych robót i przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym (lub decyzją ustalającą warunki zabudowy), czterech egzemplarzy projektu budowalnego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zasadnie DWINB zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a wydając orzeczenie reformacyjne, albowiem uzasadnione było to koniecznością zaktualizowania oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości jako działki nr [...] (w miejsce działek nr [...] i nr [...]) oraz wydłużenia terminu do przedłożenia dokumentacji.
Odnosząc się do argumentów skargi Sąd podkreśla, że fakt uzyskania przez skarżących ze Starostwa Powiatowego w K. pisma informującego o wynikającej z art. 29 ust. 1 pkt 2d P.b możliwości realizowania altan bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia pozostaje bez wpływu na wynik przeprowadzonej przez Sąd kontroli. Fakt ten nie zwalnia bowiem skarżących z odpowiedzialności z tytułu samowoli budowlanej. Jak to już wyżej zaznaczono, pismo to dotyczyło budowy "altan", o które skarżący pytali, gdy tymczasem zrealizowano zabudowę letniskową przeznaczoną do okresowego wypoczynku. Według powszechnie dostępnej oferty skarżących "S." w R. to w pełni wyposażone "domki holenderskie", a nie altany. Tak też w ostateczności zakwalifikowały te obiekty organy nadzoru budowalnego. Są one bowiem zobowiązane do uwzględnienia robót samowolnie wykonanych, a nie robót deklarowanych. Nietrafne są więc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 pkt 2a P.b.
Organy nie naruszyły także przepisu kompetencyjnego z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit.c tej ustawy. Wynika z niego, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu nie sformułowano żadnych ocen wskazujących na niezgodność wykonanych robót z warunkami techniczno-budowlanymi, tak więc niezrozumiałe jest w jakim zakresie zdaniem skarżących powołany przepis miałby zostać naruszony.
Nie można również podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Materiał dowodowy zebrany przez PINB był wystarczający do wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b i został prawidłowo oceniony.
Sąd nie dopatrzył się również żadnych istotnych naruszeń prawa w zakresie zapewnienia skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Podnoszonym w tym względzie zarzutom skarżących przeczy materiał aktowy sprawy z którego wynika, że byli oni zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu, w tym o terminie przeprowadzania oględzin.
Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zasadne było prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowanego, które ma na celu umożliwienie skarżącym zalegalizowania obiektów budowlanych, poprzez w pierwszej kolejności, zobowiązanie do przedłożenia stosownych dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Co istotne, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki z art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Zakończenie tej procedury uzależnione jest natomiast od postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.