Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia... r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w J.przy ul. G. w granicach działki nr.... W uzasadnieniu podał, że nieruchomość stanowi własność skarżącej Spółki. Postępowanie podziałowe zostało wszczęte z urzędu w celu wydzielenia drogi gminnej. Nowa działka przeznaczona pod drogę gminną została oznaczona nr..., zaś pozostała część nieruchomości jako działka nr.... Działka nr... znajduje się w części na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic J.z dnia... r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr.... r.), na terenie oznaczonym symbolami I - UC1, UC3, UC4 oraz II-U4 i III-KS1, IV-KDW/D.1,
V-KD/p-j.4, zaś w dalszej części na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Strefy Aktywności Gospodarczej w rejonie ul. G.z dnia... r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr.... r.), na terenie oznaczonym symbolami I-U, DG2 i II-KD/D1. Natomiast projektowana działka nr... zgodnie z planem miejscowym z dnia 6 września 2011 r. (powołanym wyżej) położona jest w granicach terenu oznaczonego symbolem KD/D.3, dla którego ustalono przeznaczenie – ulice dojazdowe z niezbędnymi urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z rysunkiem planu ulica KD/D.3 jest ulicą publiczną. Organ wskazał, że według art. 97 ust. 3 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Jednym z celów publicznych zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Według ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) zalicza się do nich drogi gminne.
W orzecznictwie wyrażono pogląd, że drogi dojazdowe nie są drogami publicznymi (wyroki I SA/Wa 1889/06 i 61/07). Według organu zaliczenie drogi dojazdowej w planie miejscowym do dróg publicznych nastąpiło niezgodnie z ustawą. Jednak przedmiotem postępowania w nin. sprawie było zbadanie zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta zachodziła, skoro plan miejscowy zalicza drogę KD/D.3 do dróg publicznych, zaś wydzielenie pozostałej działki nr 50/1 również jest niewątpliwie zgodne z planem miejscowym.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymał zarzuty zgłoszone uprzednio w zażaleniach, że uznanie zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym nastąpiło z naruszeniem art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Postanowienie narusza ponadto art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 oraz art. 124 i art. 126 k.p.a.
Według skarżącego gmina w ramach władztwa planistycznego nie była uprawniona do określenia dodatkowych kategorii dróg publicznych, poza wymienionymi w ustawie o drogach publicznych. Na podstawie planu miejscowego sprzecznego z ustawą nie było uzasadnione wszczęcie z urzędu postępowania w nin. sprawie. Droga dojazdowa nie jest bowiem drogą publiczną (wyroki I SA/Wa 2131/06 i I SA 1418/03).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd jest uprawniony do dokonania kontroli zgodności z ustawą aktu podustawowego i może odmówić stosowania aktu sprzecznego z ustawą w rozpoznawanej sprawie. Jednak w nin. nie podlegał stosowaniu plan miejscowy zaliczający drogę KD/D.3 do kategorii dróg publicznych. W sprawie tej nie były istotne wszelkie przesłanki i wymogi podziału nieruchomości, poza wymogiem zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Zakres sprawy obejmował jedynie zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.), zaś kontroli podlegała najpierw i przede wszystkim dopuszczalność wszczęcia postępowania w tej sprawie z urzędu (art. 97 ust. 3 u.g.n.). Obie strony trafnie nie kwestionowały tego, że omawiana droga została zaliczona w planie miejscowym do kategorii dróg publicznych (gminnych).
Okoliczność ta była wystarczająca do uznania zaskarżonych postanowień za zgodne z prawem. Wymaga dodania, że skarżący kwestionując obecnie legalność odnośnego ustalenia planu miejscowego, nie wystąpił uprzednio o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w tej części. Nie wystąpiło więc w postępowaniu administracyjnym zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zapadłe tam postanowienia nie zostały wydane przedwcześnie. Nie było więc podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia ponadto z tej przyczyny formalnej.
Tym niemniej konieczne będzie odniesienie się przez Sąd do argumentacji prawnej stron uzasadniającej ich oceny o bezpodstawności zaliczenia dróg dojazdowych do dróg publicznych. Można jeszcze wzmiankować, że skarżący słusznie nie podważa już dopuszczalności samego opiniowania podziału (patrz wyroki I OSK 1611/09 i I OSK 274/11). Sąd nie podziela poglądu, że nazwanie przez radę gminy drogi publicznej drogą dojazdową stanowi naruszenie prawa, w tym również poprzez popadnięcie w wewnętrzną sprzeczność. Nie ma obecnie podstawy prawnej do zaliczania dróg dojazdowych zawsze do kategorii dróg wewnętrznych. Nie ma także zakazu ustawowego wyróżnienia wśród dróg gminnych ich rodzaju w postaci tzw. dróg dojazdowych. Pamiętając o nieaktualnym już stanie prawnym, w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym nadal wymienia się takie rodzaje dróg wewnętrznych jak drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi autobusowymi i portami, pętle autobusowe (patrz Komentarze do art. 8 ustawy o drogach publicznych w systemie Lex autorstwa R. Strachowskiej lub W. Kotowskiego).
Nie ma jednak podstawy prawnej do zaliczania drogi oznaczonej jako publiczna (symbol KD) zawsze do kategorii dróg wewnętrznych jedynie z uwagi na jej nazwanie drogą dojazdową (por. wyroki I SA/Wa 1889/06, 660/08 i wyroki tam powołane). Drogami wewnętrznymi są jedynie te drogi, które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (brzmienie art. 8 ustawy o drogach publicznych). Sąd podziela poglądy, że dookreślenie w planie miejscowym mającej powstać drogi gminnej jako drogi dojazdowej, przy wyraźnym zaliczeniu jej do dróg publicznych i po spełnieniu pozostałych wymogów wyodrębnienia terenu pod planowaną drogę, nie stanowi przeszkody do uznania drogi dojazdowej za drogę publiczną (por. wyroki II SA/Kr 472/08, II SA/Gd 378/10 i II SA/Gl 665/10). Dlatego w ocenie Sądu nie było w nin. sprawie podstawy do kwestionowania tego, że droga dojazdowa KD/D.3 stanowi drogę publiczną (gminną) i zaliczenie jej do drogi tej kategorii nie naruszało ustawy.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
PM 18.11.2013 r.