Uzasadnienie
Decyzją Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni S. w B. pozwolenia na budowę inwestycji pn. Zespół obiektów realizowanych etapami: I etap - stacja paliw wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektroenergetycznymi, technologicznymi, linią WLZ, wewnętrzną komunikacją kołową, II etap - myjnia samochodów ciężarowych, III etap - sklep samoobsługowy, przewidzianej do realizacji na terenie działek: nr [...] i nr [...] w obrębie R. oraz nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie O., gmina G..
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania złożyli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działający przez Zastępcę Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we W., J.M. (dalej: GDDKiA) oraz "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez adw. J.M..
W odwołaniu GDDKiA zarzuciła, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ([...]), stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...], w części obejmującej budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej (działki nr [...] i nr [...]) na działkę nr [...], jako niezgodnego z wymaganiami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu podniesiono także kwestę braku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu (węzeł autostradowy) uzasadnionych interesów osób trzecich.
Pełnomocnik Spółki "S." zarzucił, że wszystkie wskazane w odwołaniu uzgodnienia projektu budowalnego, stanowiące integralną część dokumentacji projektowej, dotyczą innej inwestycji tj. Miejsca Obsługi Podróżnych zlokalizowanego na działkach [...] obr. R. oraz [...] obr. O.. Ponadto w odwołaniu zarzucono, że inwestycja zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego ze względu na lokalizację w strefie oddziaływania węzła autostradowego i niespełnienie wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity; z 2016 r., poz. 124), poprzez pogorszenie warunków ruchu w istniejącym, skomplikowanym układzie drogowym oraz nie zapewnienie wymaganej widoczności spowodowanej lokalizacją zjazdu po stronie łuku. Wskazano na niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) usytuowanie parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych TIR w odległości od 8 m do 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady, zamiast wymaganych 50 m. Podniesiono, że organ pierwszej instancji nie ustalił, jakie ograniczenia wynikają z faktu, że cały obszar zainwestowania znajduje się w strefie ograniczonego użytkowania autostrady określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu podniesiono także zarzuty, dotyczące zjazdu z drogi publicznej do terenu inwestycji, jako niezgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i naruszającego § 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazano na brak uzgodnienia z GDDKiA dokumentacji projektowej w tym zakresie.
Wojewoda D. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 4, w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowanej przez adw. J. M. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając co do istoty, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz "Spółdzielni S. w B." dla inwestycji pn. Zespól obiektów realizowanych etapami: I etap - stacja paliw wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektroenergetycznymi, technologicznymi, linią WLZ, wewnętrzną komunikacją kołową, II etap - myjnia samochodów ciężarowych, III etap - sklep samoobsługowy, przewidzianej do realizacji na terenie działek: nr [...] i nr [...], AM-02, w obrębie R. oraz nr [...], nr [...] i nr [...], AM-05 w obrębie O., gmina G..
Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że do Starostwa Powiatowego w B. w dniu 4 stycznia 2016 r. wpłynął wniosek "Spółdzielni S. w B.", działającej przez pełnomocnika P.K., o pozwolenie na budowę inwestycji pn. "Miejsca obsługi podróżnych ze stacją paliw, myjnią samochodów ciężarowych i sklepem samoobsługowym, przyłączami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektro-energetycznymi, technologicznymi, linią WLZ, wewnętrzną komunikacją kołową i pieszą, zjazdem na drogę gminną nr [...]", przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i nr [...] w obrębie R. oraz nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie O., gmina G.. Wskazana treść wniosku o pozwolenie na budowę uległa modyfikacji w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Na modyfikację miała wpływ treść zawarta w uzasadnieniu decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], uchylającej wydaną w tym postępowaniu pozytywną dla inwestora decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność wyeliminowania rozbieżności zawartych we wniosku o pozwolenie na budowę i projekcie budowlanym, dotyczących określenia planowanego zamierzenia budowalnego. Na wezwanie organu pierwszej instancji (pismo z dnia 26 stycznia 2017 r.) inwestor, działający przez pełnomocnika, ostatecznie w dniu 10 lutego 2017 r. doprecyzował inwestycję oraz uzupełnił projekt budowlany we wnioskowanym zakresie, wskazując, że planowane zamierzenie budowalne obejmuje zespół obiektów realizowanych etapami: I etap - stacja paliw wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektroenergetycznymi, technologicznymi, linią WLZ, wewnętrzną komunikacją kołową, II etap - myjnia samochodów ciężarowych, III etap - sklep samoobsługowy, przewidziany do realizacji na terenie działek: nr [...] i nr [...], AM-02, w obrębie R. oraz nr [...], nr [...] i nr [...], AM- 05, w obrębie O., gmina G..
Starosta B., w wyniku przeprowadzenia postępowania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak: [...]), ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz "Spółdzielni S. w B." pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowalnego. W toku postępowania odwoławczego inwestor w dniu 10 maja 2017 r. złożył pismo procesowe, w którym odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Organ odwoławczy pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do całości dokumentacji oraz składania pisemnych i ustnych wyjaśnień w sprawie. Z powyższego uprawnienia skorzystały niektóre strony postępowania. Po przeprowadzeniu analizy całości akt sprawy wojewoda stwierdził, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jednym z obowiązków organu administracji architektoniczno -budowalnej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Lokalizację tej inwestycji zaplanowano na działkach nr [...] i nr [...], AM-02, w obrębie R. oraz nr [...], nr [...] i nr [...], AM-05 w obrębie O., gmina G., które położone są na terenach objętych ustaleniami trzech miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W całości - działka nr [...], w przeważającej części - działka nr [...] oraz działka nr [...] (w części objętej projektem budowlanym), położone są na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjętego uchwałą Rady Gminy G. w dniu 31 marca 2005 r. nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] (dalej: plan miejscowy gminy G.). Fragmenty południowe działki nr [...] oraz działka nr [...], położone są na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla projektowanego węzła autostradowego LSSE K., przyjętego uchwałą Rady Gminy G. w dniu 27 lutego 2008 r. nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] (dalej: plan miejscowy projektowanego węzła autostradowego LSSE K.).
Natomiast teren działki nr [...] położony jest na obszarze, objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjętego uchwałą Rady Gminy Gr. w dniu 29 kwietnia 2013 r. nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z 2013 r. poz. [...] (dalej: zmiana planu miejscowego gminy G.).
Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zasadniczo projektowane zamierzenie budowlane zlokalizowane będzie na terenie działki nr [...], gdzie zaplanowano usytuowanie: I) budynku stacji paliw z niezależną częścią restauracyjną, 2) wiaty 3-słupowej nad dystrybutorami paliw dla samochodów ciężarowych, 3) wiaty 3-słupowej nad dystrybutorami paliw dla samochodów osobowych, 4) podziemnych zbiorników na paliwa płynne - 3 x 50 m3, 5) podziemnego zbiornika AdBlue o pojemności 10 m3, 6) podziemnego zbiornika LPG 10 m3, 7) punktu obsługowego - 2 stanowiska odkurzacz/woda/powietrze, 8) altany śmietnikowej, 9) 104. miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym 3 miejsca dla osób niepełnosprawnych, 10) 31. miejsc postojowych dla TIRów, II) podświetlanego witacza reklamowego o wys. 25 m, 12) budynku myjni automatycznej dla samochodów ciężarowych, 13) jednego stanowiska dla autokarów do opróżniania toalet autokarowych, 14) budynku spożywczego sklepu samoobsługowego, 15) rezerwy terenu, 16) podświetlanej tablicy cenowej stacji paliw, 17) studni zlewowej, 18) utwardzonych dojazdów, 19) zieleni, 20) tzw. instalacji zewnętrznych.
Jak wynika z informacji zawartych na projekcie zagospodarowania terenu oraz z rysunku planu miejscowego gminy G., teren działki nr [...], na której zaplanowano te obiekty, położony jest na obszarze, który opisany jest symbolem PBS/6/5. W § 5 tego planu w części, dotyczącej terenu "III. Obszar zainwestowania LSSE - OBSZAR K.", ustęp 2, dla terenu PBS/6/5 wskazano: przeznaczenie podstawowe - tereny obiektów produkcyjnych, baz, składów i magazynów, 1) dopuszczalne kierunki przekształceń zabudowy: a) dopuszcza się lokalizację urządzeń towarzyszących funkcji podstawowej, w tym związanych z obsługą techniczną i transportową, z zastrzeżeniem niedopuszczalności powodowania uciążliwości w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza poza granicami terenów, b) w przypadku podjęcia decyzji o podziale dotychczas funkcjonującej jednostki gospodarczej na różne podmioty ustala się obowiązek uwzględnienia w projekcie podziału obsługi transportowej i dojazdów do poszczególnych jednostek w aspekcie ochrony przeciwpożarowej oraz dostępności właściwych służb do obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej obsługującej teren, 2) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu: a) dopuszcza się lokalizację hal, wiat i magazynów o wysokościach nieprzekraczających 14 m, licząc od powierzchni terenu do okapu, b) dopuszcza się odstępstwa w wysokości obiektów technologicznych jak: kominy, wieże, maszty, silosy, gdzie wierzchołki nie powinny przekraczać rzędnej 168 m, c) dopuszcza się lokalizację związanych trwale z terenem obiektów reklamowych, d) ustala się obowiązek zagospodarowania terenu zielenią ozdobną i izolacyjną.
Przy czym w planie miejscowym gminy G. określono, że: pod pojęciem terenu należy rozumieć "obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, w którego każdym punkcie obowiązują te same ustalenia" (§ 3 ust. 1 pkt 4), pod pojęciem przeznaczenia podstawowego terenu należy rozumieć "działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały" (§ 3 ust. 1 pkt 5), natomiast pod pojęciem przeznaczenia uzupełniającego terenu należy rozumieć "działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego" (§ 3 ust. 1 pkt 6).
Biorąc po uwagę wyżej powiedziane należy w pierwszej kolejności dokonać zakwalifikowania planowanej na tym terenie działalności - obejmującej stację paliw z niezależną częścią restauracyjną, automatyczną myjnię dla samochodów ciężarowych oraz samoobsługowy sklep spożywczy - tak aby dokonać oceny z przeznaczeniem ustalonym w planie. Niewątpliwie żadna ze wskazanych działalności nie stanowi przeznaczenia podstawowego tego terenu, bowiem planowane obiekty nie są obiektami produkcyjnymi, bazami, składami, czy magazynami. Samoobsługowy sklep spożywczy oraz część restauracyjną należy zakwalifikować jako usługi handlu detalicznego i gastronomii. W planie tego typu działalność określona została jako usługi (§ 3 ust. 1 pkt 11 lit. a i lit. b). Stacja paliw w kontekście sformułowań zawartych w planie miejscowym gminy G. została zakwalifikowana jako obsługa urządzeń komunikacji samochodowej. Takie określenie przywołane zostało w § 5, dotyczącym terenu "I. obszar zainwestowania WSI G." ust. 22 tekstu planu oraz dotyczącym terenu "II.
Obszaru zainwestowania WSI B." ust. 10 tekstu planu, w których opisano jako przeznaczenie podstawowe - tereny obsługi urządzeń komunikacji samochodowej: stacje paliw, parkingi, garaże. Przy czym miejscowy plan gminy G. przewiduje przeznaczenie obejmujące obsługę urządzeń komunikacji samochodowej (KS), w tym stacje paliw, w kilku konkretnych, wskazanych na rysunku planu miejscach. Pojawia się zatem pytanie czy lokalizacja stacji paliw jest możliwa w innych miejscach, objętych ustaleniami tego planu, a nie opisanych na rysunku planu symbolem KS. Kwestia ta jest o tyle istotna, że plan miejscowy gminy G., który - jak nazwa wskazuje - został opracowany dla znacznego obszaru - terenu gminy G. i obejmuje wsie: G., B., K., M., M., N. K., O., P., P., R., W. oraz dla teren LSSE - obszar K.. Przy czym, należy dodać, że plan ten w pewnych fragmentach został zmieniony.
W ocenie tutejszego organu, jednak stacja paliw, obejmująca sprzedaż detaliczną paliw do pojazdów silnikowych, stanowi co do zasady działalność usługową (nic nie jest wytwarzane, czy produkowane) i jako taka może być lokalizowana na terenach przeznaczonych w planie miejscowym gminy G. pod usługi. W ocenie organu podobnie można zakwalifikować myjnię samochodową TIRów jako usługę. Zarówno ogólnodostępne stacja paliw, jak i myjnia samochodowa TIRów, będą przeznaczone do obsługi pojazdów mechanicznych przemieszczających się po drogach, położonych w sąsiedztwie inwestycji. Działalność ogólnodostępnych stacji paliw i myjni samochodowych należy zakwalifikować jako usługi. Pojawia się zatem pytanie, czy planowane obiekty można zakwalifikować jako zgodne z przeznaczeniem uzupełniającym terenu PBS/6/5. Jednak analiza ustaleń planu miejscowego gminy G. prowadzi do wniosku, że na to pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.
Na tym terenie bowiem nie dopuszcza się lokalizacji usług - usługi nie stanowią przeznaczenia uzupełniającego terenu. Wprawdzie na tym terenie dopuszcza się lokalizację urządzeń towarzyszących funkcji podstawowej, w tym związanych z obsługą techniczną i transportową (z zastrzeżeniem niedopuszczalności powodowania uciążliwości w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza poza granicami terenów), lecz co najistotniejsze samoobsługowy sklep spożywczy, restauracja, ogólnodostępna stacja paliw oraz myjnia TIRów, nie stanowią urządzeń towarzyszących obiektom produkcyjnym, bazom, składom czy magazynom (tj. funkcji podstawowej tego terenu).
Ponadto dodatkowo należy zauważyć, że w sytuacji, gdy teren przedmiotowej inwestycji nie jest zabudowany i nie jest planowana jego równoczesna zabudowa obiektami funkcji podstawowej, to zgodnie z ustaleniami planu miejscowego gminy G., co do zasady, lokalizacja przeznaczenia uzupełniającego na tym terenie jest niedopuszczalna.
Biorąc powyższe pod uwagę oznacza to, że inwestycja planowana na działce nr [...] narusza ustalenia § 5 planu miejscowego gminy G. w części, dotyczącej terenu "III. Obszar zainwestowania LSSE - OBSZAR K.", ust.
2. W dalszej kolejności w odniesieniu do południowych fragmentów działki nr [...], objętych ustaleniami planu miejscowego projektowanego węzła autostradowego LSSE K. należy wskazać, co następuje. Teren ten w pasie o szerokości od ok. 5 m do ok. 25 m opisany jest na rysunku planu symbolami: KDA i KDG, oznaczającymi - ustaloną liniami rozgraniczającymi przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji (drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi) odpowiednio - 1) drogi krajowej klasy A, autostrady Al 8 wraz z projektowanym, tymczasowym węzłem oraz strefą uciążliwości oraz 2) drogi klasy G o parametrach drogi głównej (§ 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2). W planie miejscowym projektowanego węzła autostradowego LSSE K. wskazano, że w liniach rozgraniczających dróg i ulic do czasu realizacji projektowanych odcinków ulic lub poszerzenia do docelowych parametrów istniejących ulic dopuszcza się dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów, bez możliwości wprowadzania trwałych obiektów budowlanych, uniemożliwiających docelową realizację ustaleń planu (§ 6 ust. 2). W tej sytuacji zlokalizowanie na tym terenie części 14 stanowisk postojowych dla TIRów, placu manewrowego i fragmentu drogi wewnętrznej należy postrzegać jako niezgodne z ww. ustaleniami planu miejscowego projektowanego węzła autostradowego LSSE K..
W odniesieniu do zarzutu odwołania formułowanego przez GDDKiA, dotyczącego braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, należy stwierdzić, co następuje. Inwestor zaplanował obsługę komunikacyjną i połączenie z drogą publiczną za pośrednictwem własnej działki nr [...], która z jednej strony przylega do działki nr [...] (gdzie zasadniczo zlokalizowano omawianą inwestycję), a z drugiej strony przylega do działek nr [...] i nr [...], stanowiących drogę gminą. Wskazał, że dostęp do drogi publicznej będzie się odbywał przez istniejący wjazd, wybudowany na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej "Spółdzielni S. w B." pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej (działki nr [...] i nr [...]) na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu działki nr [...], zlokalizowanej w obrębie O., gmina G.. Z urzędu znane jest, że decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] ([...]) stwierdzono nieważność tej decyzji Starosty B. w części obejmującej budowę zjazdu z drogi gminnej (działki nr [...] i nr [...]) na działkę nr [...], a w pozostałej części odmówiono stwierdzenia nieważności.
W obecnym stanie prawnym ta decyzja Wojewody D. nie jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, bowiem odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył inwestor. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że kwestia braku dostępu do drogi publicznej nie została ostatecznie przesądzona. Nie mniej jednak, już sama niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, przesadza o konieczności odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie naruszone zostały wymagania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne, wskazujące na wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budo walnego a contario, w razie nie spełnienia wymagań określonych w art. 35 w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej musi odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Spółdzielnia S. w B. złożyła skargę na wskazaną decyzję organu odwoławczego. W skardze zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. poprzez błędne przyjęcie, iż realizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z ustaleniami wskazanego planu miejscowego. Strona skarżąca, wskazując na naruszenie przez organ odwoławczy § 5 i § 6 ust. 2 planu z 31 marca 2005 r. i art. 7, 77 § 1, 80 i 81 kpa, a także art. 107 § 3 kpa wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Podstawowym zarzutem skargi jest argument, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał w uzasadnieniu orzeczenia, że sklep spożywczy, restauracja, ogólnodostępna stacja paliw oraz myjnia nie stanowią urządzeń towarzyszących obiektom produkcyjnym, bazom, składom czy magazynom.
Strona wskazuje na tym terenie znajduje się wiele inwestycji różnych podmiotów o charakterze zbliżonym lub identycznym jkak planowana inwestycja, nadto zdaniem strony skarżącej nieprawidłowo organ przyjął, że inwestor jest zobligowany do realizacji także podstawowej zabudowy na terenie objętym projektem. Na koniec strona podnosi, że decyzja wojewody godzi także w zasadę swobody działalności gospodarczej i że budowa miejsc postojowych dla TIRów nie jest sprzeczna z zapisami planu.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Również pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymagania stawiane uzasadnieniu aktu administracyjnego. Organ w sposób wnikliwy umotywował swoje stanowisko i dokonał wyczerpującej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazał jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W ocenie obecnie orzekającego składu organ odwoławczy uczynił zadość powołanym wymaganiom, ustosunkowując się w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu i uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego, stąd podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postepowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy Prawa budowlanego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Nie można przy tym zapomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze którego dotyczą i determinują możliwość realizacji inwestycji na terenie planem tym objętym. Jak wcześniej wskazano, pierwszym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, w procesie zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest badanie zgodności złożonego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Organ zatem jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego (w rozpoznawanej sprawie jest to nie jeden, a kilka uchwał, bowiem działki, na których inwestor chce realizować swoje zamierzenie – [...], [...], [...], [...] i [...] leżą na terenach objętych różnymi planami zagospodarowania przestrzennego) i jeśli unormowania planu nie zezwalają na realizację planowanej przez inwestora inwestycji, decyzja nie może być dla inwestora korzystna.
Inaczej mówiąc, w sytuacji gdy planowane zamierzenie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nie może udzielić pozwolenia na budowę. Trzeba dalej pamiętać, że (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych) wykładnia planu zagospodarowania przestrzennego winna mieć charakter proinwestorski. Oznacza to, że unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą podlegać dowolnej wykładni także przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (tak Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red.
Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009 r., str. 56.). Inaczej mówiąc, w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że na organie architektoniczno - budowlanym spoczywa obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora (por. wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r. II SA/Bk 201/17, CBOSA, nsa.gov.pl). Poza tym, przy interpretacji planu należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. II OSK 1739/14).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy że, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę w tym składzie, decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowa, a to musi doprowadzić do oddalenia skargi. Właściwie bowiem wojewoda przeprowadzając analizę unormowań zawartych w aktach planistycznych, obowiązujących na terenie planowanej inwestycji doszedł do przekonania, że nawet najbardziej proinwestorska wykładnia zapisów planów nie może doprowadzić do decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej spółdzielni. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy inwestycja została zaplanowana (między innymi) na działce nr [...]. Południowa cześć działki nr [...] oraz działka nr [...], położone są na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla projektowanego węzła autostradowego LSSE K., przyjętego uchwałą Rady Gminy G. w dniu 27 lutego 2008 r. nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...].
Działka ta, co jest niesporne, znajduje się na terenie obszaru zainwestowania LSSE - OBSZAR K.". Południowe fragmenty działki nr [...], w pasie o szerokości od ok. 5 m do ok. 25 m opisane są na rysunku planu symbolami: KDA i KDG, co oznacza ustaloną liniami rozgraniczającymi przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji (drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi) odpowiednio - 1) drogi krajowej klasy A, autostrady A 8 wraz z projektowanym, tymczasowym węzłem oraz strefą uciążliwości oraz 2) drogi klasy G o parametrach drogi głównej (§ 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2). W liniach rozgraniczających dróg i ulic do czasu realizacji projektowanych odcinków ulic lub poszerzenia do docelowych parametrów istniejących ulic dopuszcza się dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów, bez możliwości wprowadzania trwałych obiektów budowlanych, uniemożliwiających docelową realizację ustaleń planu (§ 6 ust. 2). Zdaniem sądu, przy takich unormowaniach planu, nie sposób zgodzić się z inwestorem, że lokalizacja części 14 stanowisk postojowych dla TIRów, placu manewrowego i fragmentu drogi wewnętrznej daje się pogodzić z zapisami planu miejscowego.
Skarżący pomija bowiem istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy fakt, że plan przede wszystkim dopuszcza dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów i wyraźnie zakazuje wprowadzania na teren trwałych obiektów budowlanych. Wbrew twierdzeniom skargi stanowiska postojowe dla tirów są trwałym obiektem budowlanym, charakter takiego obiektu, konieczność utwardzenia terenu, wielkość terenu postojowego wskazuje, że w takim przypadku mamy do czynienia właśnie z trwałym obiektem budowlanym, niedopuszczalnym do realizacji na tym terenie. Wprawdzie ani prawo budowlane, ani plan nie definiują pojęcia "trwałego obiektu budowlanego", ale jak wskazuje przywołany § 6 ust. 2 chodzi o taki obiekt, który uniemożliwi docelową realizację ustaleń planu. Jak dalej wskazuje lektura tego planu chodzi o drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Już tylko doświadczenie życiowe wskazuje, że lokalizacja części 14 stanowisk postojowych dla TIRów, placu manewrowego i fragmentu drogi wewnętrznej, uniemożliwi realizację celu planu w tym terenie; aby cel ten osiągnąć trzeba by było dokonać wyburzenia stanowisk postojowych.
Jak dalej wskazują akta sprawy lokalizację inwestycji planowano w dalszej części na działkach nr [...] i nr [...] obrębu R. oraz nr [...], nr [...] i nr [...], obrębu O.. I tak działki nr [...] i [...] oraz znacząca część działki nr [...] obejmują obszar, objęty planem gminy G., uchwalonym przez radę w dniu 31 marca 2005 r. nr [...], opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...]. Z kolei działka nr [...] znajduje się na terenie, dla którego Rada Gminy G. uchwaliła w dniu 29 kwietnia 2013 r. (uchwała nr [...]), zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., akt ten także został opublikowany w Dz.U. Woj. D..
Inwestycja planowana jest w większości na działce nr [...], położonej na obszarze planu określonym jako PBS/6/5. W § 5 uchwały o planie odnośnie do tego obszaru p. stanowi, że "III. Obszar zainwestowania LSSE - OBSZAR K.", w ustępie 2 (lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu", dla terenu PBS/6/5 uchwalono przeznaczenie podstawowe - tereny obiektów produkcyjnych, baz, składów i magazynów, 1) dopuszczalne kierunki przekształceń zabudowy: a) dopuszcza się lokalizację urządzeń towarzyszących funkcji podstawowej, w tym związanych z obsługą techniczną i transportową, z zastrzeżeniem niedopuszczalności powodowania uciążliwości w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza poza granicami terenów, b) w przypadku podjęcia decyzji o podziale dotychczas funkcjonującej jednostki gospodarczej na różne podmioty ustala się obowiązek uwzględnienia w projekcie podziału obsługi transportowej i dojazdów do poszczególnych jednostek w aspekcie ochrony przeciwpożarowej oraz dostępności właściwych służb do obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej obsługującej teren, 2) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu: a) dopuszcza się lokalizację hal, wiat i magazynów o wysokościach nieprzekraczających 14 m, licząc od powierzchni terenu do okapu, b) dopuszcza się odstępstwa w wysokości obiektów technologicznych jak: kominy, wieże, maszty, silosy, gdzie wierzchołki nie powinny przekraczać rzędnej 168 m, c) dopuszcza się lokalizację związanych trwale z terenem obiektów reklamowych, d) ustala się obowiązek zagospodarowania terenu zielenią ozdobną i izolacyjną.
Plan wyjaśnia że: pod pojęciem terenu należy rozumieć "obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, w którego każdym punkcie obowiązują te same ustalenia" (§ 3 ust. 1 pkt 4), pod pojęciem przeznaczenia podstawowego terenu należy rozumieć "działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały" (§ 3 ust. 1 pkt 5), natomiast za przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć "działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji prze-znaczenia podstawowego" (§ 3 ust. 1 pkt 6).
Analizując planowane przedsięwzięcie należy jednoznacznie stwierdzić, za organem odwoławczym, że żadna z planowanych przez inwestora działalności nie mieści się w przeznaczeniu podstawowym terenu, planowane obiekty nie mogą być zaliczone do obiektów produkcyjnych, baz, składów, ani magazynów. Trafnie także wojewoda pisze w uzasadnieniu orzeczenia, że samoobsługowy sklep spożywczy oraz część restauracyjna są to usługi handlu detalicznego i gastronomii. Obowiązujący na tym terenie plan tego typu działalność definiuje jako usługi (§ 3 ust. 1 pkt 11 lit. a i lit. b).
Z kolei stacja paliw w planie miejscowym gminy G. została zakwalifikowana jako obsługa urządzeń komunikacji samochodowej (§ 5, dla terenu "I. obszar zainwestowania WSI G." ust. 22 tekstu planu oraz dla terenu "II. Obszaru zainwestowania WSI B." ust. 10 tekstu uchwały, w których jako przeznaczenie podstawowe dopuszczono tereny obsługi urządzeń komunikacji samochodowej: stacje paliw, parkingi, garaże. Dalej organ prawidłowo także, zdaniem sądu, dokonuje analizy całościowej planów zagospodarowania przestrzennego uznając finalnie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązujących na terenie Gminy G. planów. Planowane obiekty nie stanowią urządzeń towarzyszących obiektom produkcyjnym, bazom, składom czy magazynom, czyli podstawowej funkcji terenu, stosownie do cz. III § 5 uchwały.
Reasumując, zdaniem sądu, organ odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także dokonał właściwych interpretacji zapisów planów, dla terenów, na których miała być realizowana inwestycja. Dodać jeszcze można, ze nie zmienia niczego fakt, że na tym terenie znajduje się już szereg obiektów takich jak planowane. Trzeba bowiem pamiętać, że organ pierwszej instancji zatwierdzał poprzednio projekty dla zamierzeń zbliżonych, ale nie zmienia to faktu, że są one nie do pogodzenia z aktualnie obwiązującymi planami.
Biorąc powyższe pod uwagę oznacza to, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.