Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia [...]r. Nr[...], uzupełnionym postanowieniem z dnia [...]r. /Nr [...]/, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stosując przepisy: art. 149 § 3, art. 145 § 1 i art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./ odmówiło Fundacji "[...]" w likwidacji, z siedzibą we W. ul. W. [...] w imieniu której działa likwidator M. G. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr[...], uznającym, że wypowiedzenie dokonane przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Wiceprezydenta Miasta z dnia [...]r. NR [...] wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego na terenie Miasta J. G. przy ul. K. M. w obrębie[...], AM-[...] w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]o łącznej powierzchni [...]m2 jest bezskuteczne.
Uzasadniając orzeczenie Kolegium powołało się na treść orzeczenia własnego z dnia [...]r., opisanego powyżej i wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...]r. Fundacja "[...]" w likwidacji z siedzibą we W., w imieniu której działa likwidator M. G. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zmiany stawki opłaty rocznej z uwagi na fakt, że okoliczności faktyczne ustalono na podstawie fałszywych operatów, które nie zostały zastąpione prawidłowymi. Fundacja wskazała, że w toku postępowania wykazała, iż operaty są efektem fałszerstwa, przy czym chodzi głównie o działkę nr[...]. Stwierdziła, że podnosiła konieczność wydania nowych operatów, aby ustalić stan faktyczny, lecz ich nie wykonano.
W ocenie Fundacji, sfałszowanie operatu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, a bez wątpienia brak aktualizacji działek, tzn. brak obniżenia ich wartości spowodowało szkody w interesie społecznym. Fundacja podniosła także, że poprzez oparcie się na sfałszowanych operatach organ nie dysponował wiedzą co do okoliczności faktycznych, tym samym nie dokonał aktualizacji zgodnie z żądaniem Fundacji. Do wniosku Fundacja dołączyła kserokopię operatu szacunkowego działki nr [...] z dnia [...]r., pismo Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...]r. kierowane do Fundacji oraz pismo Fundacji z dnia [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. Następnie Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [...]r. wezwało Fundację do sprecyzowania wniosku, wskazując, że powołana sygnatura sprawy [...] dotyczy aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a wniosek wskazuje sprawę "zmiany stawki opłaty rocznej".
W udzielonej w dniu [...] r. odpowiedzi Fundacja wskazała, że "oczekuje decyzji w sprawie wznowienia postępowania, gdzie Prezydent starał się wypowiedzieć opłaty". Wobec treści udzielonej odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie wezwało Fundację do wskazania, którego konkretnego orzeczenia dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, a także do wskazania daty, w jakiej Fundacja dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W udzielonej w dniu [...] r. odpowiedzi Fundacja wskazała, że sprawa dotyczy postępowania o sygn.[...].
Odnosząc się do drugiej części wezwania Fundacja wskazała, że nie chodzi o dowiedzenie się o okoliczności wznowienia postępowania, gdyż nie ma wyroku. W ocenie Fundacji tak ewidentne przestępstwo powinni zgłosić funkcjonariusze publiczni. Fundacja wskazała także, że organ ma obowiązek wznowienia, gdy przesłanki są spełnione, bez względu na termin.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło argumentację odnoszącą się do podjętego orzeczenia i wskazało, że na podstawie przepisu art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./, zwanej dalej "ustawą", do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. A zatem w przedmiotowej sprawie istotne jest, że Dział II k.p.a. regulujący "postępowanie" zawiera rozdział 12 "Wznowienie postępowania". Dopuszczalne jest zatem zbadanie prawidłowości orzeczenia Kolegium z odpowiednim zastosowaniem przepisów o wznowieniu postępowania. Odpowiedniość oznacza między innymi, że rozstrzygnięcie zapada w formie orzeczenia, a nie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji /art. 100 § 2/,
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Przepis art. 145 § 2 k.p.a. stwierdza, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Na podstawie przepisu art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na mocy przepisu art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że tryb postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy podzielić na dwa etapy. W pierwszym z nich koniecznym do zbadania są okoliczności warunkujące wznowienie postępowania, a zatem ustalenie, czy wniosek w tej sprawie nie jest niedopuszczalny w przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i czy został wniesiony w terminie. Gdyby wniosek był niedopuszczalny lub spóźniony - organ rozstrzyga sprawę decyzją wydaną w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Gdy jednak takiej niedopuszczalności nie stwierdzi, zobowiązany jest postanowieniem wznowić postępowanie, a kwestie merytoryczne ustala na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 151 k.p.a. Tryb ten wynika wprost z treści przepisów prawa i jest również podzielany w doktrynie.
Wskazać tu można stanowisko wyrażone przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2008, Legalis, w którym stwierdza, że "zgodnie z art. 149 § 3, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia".
Następnie Kolegium odnosząc się do kwestii terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wskazało, iż strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W wyroku z 8 grudnia 1995 r. SA/Wr 1164/95 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych /za: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego op. cit./.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wniosek o wznowienie postępowania powołuje się na fałszerstwo dokumentów, wskazując w tym zakresie pisma stanowiące załącznik do wniosku. Skład orzekający Kolegium stwierdził natomiast, że załączniki w postaci pisma skierowanego przez Fundację w dniu [...] r. do Kolegium, oraz kserokopia pisma Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]r. zawarte są w aktach sprawy, rozpatrzonej przez Kolegium w dniu [...]r. Operat szacunkowy, sporządzony został z kolei w dniu [...]r.
W ocenie Kolegium, Fundacja nie wykazała, że złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie zakreślonym przez przepis art. 148 § 1 k.p.a. Przede wszystkim Fundacja wezwana do wskazania daty, w której dowiedziała się o przyczynie wznowienia stwierdziła, że "nie chodzi o dowiedzenie się o okoliczności wznowienia, gdyż nie posiada wyroku". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, "strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ administracyjny obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 k.p.a./" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 56/06.
Fundacja nie przedstawiła żadnego dowodu wykazującego, że zachowała termin miesięczny od dowiedzenia się o okoliczności wznowienia postępowania do złożenia wymaganego wniosku. Co więcej dokumenty, które zostały dołączone do wniosku o wznowienie były znane w dacie orzekania lub zostały wytworzone przed co najmniej 5 laty, a zatem trudno domniemywać, aby stały się znane w okresie miesięcznym przed datą złożenia wniosku. Analizując zatem przedmiotowy wniosek w świetle swobodnej oceny dowodów, przy braku udowodnienia przez Fundację daty, w której dowiedziała się o okoliczności wznowienia, a wręcz wskazania, że "nie chodzi o datę, gdyż nie mamy wyroku", uznać należy, że złożony wniosek nie został złożony w wymaganym terminie gdyż w ogóle nie można stwierdzić od kiedy należy liczyć upływ jednomiesięcznego terminu na złożenie wniosku.
Dodatkowo wskazać trzeba, że przesłanką wskazywaną przez Fundację jest fałszerstwo dokumentów. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje w tym zakresie, że "przesłanką wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest oparcie się organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym na fałszywych dowodach. Warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ" - /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II FSK 904/06/.
Skład orzekający Kolegium wskazał zatem, że gdyby Fundacja przedstawiła dowód w postaci orzeczenia Sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzający fałszywość dowodu, na którym oparto wydaną decyzję, i wykazała, że o orzeczeniu tym dowiedziała się w okresie nieprzekraczającym miesiąca przed złożeniem wniosku, organ zobowiązany byłby do wznowienia postępowania. Przy braku takiego dowodu i ocenie materiału dowodowego wykazującego, że Fundacja nie zachowała miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, należy orzec o odmowie wznowienia postępowania.
Odnosząc się natomiast do treści pisma z dnia [...]r., wskazującego, że przestępstwo winni zgłosić funkcjonariusze publiczni, oraz stwierdzającego iż gdy przesłanki są spełnione należy wznowić postępowanie bez względu na termin, Kolegium wyjaśniło, że w ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi przestępstwo, jak podnosi to Fundacja, a tylko przypuszczenie, że tak jest rodziłoby konieczność zawiadomienia o tym fakcie organów ścigania. Przepis art. 145 § 2 k.p.a., który przewiduje natomiast wyjątek od obowiązku przedstawienia orzeczenia o sfałszowaniu dowodu, obejmuje przypadki sfałszowania dowodów w taki sposób, że sfałszowanie to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Innymi słowy - fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.
W ocenie składu orzekającego brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do ustalenia, że bezspornie doszło do popełnienia przestępstwa, co powoduje że brak jest również podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, jak wskazuje to pismo Fundacji z [...]r.
W zakończeniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, a ponadto wniosek o wznowienie został złożony przy braku zachowania miesięcznego terminu, zatem należało orzec o odmowie wznowienia postępowania.
Prawidłowość opisanego powyżej orzeczenia zakwestionowała Fundacja "[...]" w likwidacji, reprezentowana przez likwidatora M.G., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu oraz orzeczeniu z dnia [...]r.:
- - obrazę przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 kpa poprzez pominięcie ewidentnego faktu o poświadczeniu nieprawdy o przeznaczeniu działki nr[...], co powinno skutkować – wskutek żądania skarżącej – dokonania wyceny gruntu celem obniżenia opłaty;
- - obrazę przepisów postępowania w postaci art. 145 § 3 kpa poprzez pominięcie faktu, iż przedawnienie uniemożliwia stwierdzenie przestępstwa.
Wobec tak sformułowanych zarzutów przedstawiciel Fundacji wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenia z dnia [...]r. "w części odnośnie wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...]z powodu wydania obu decyzji w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa".
W uzasadnieniu skargi likwidator Fundacji podał, m.in., że w dniu [...]r. Prezydent J. G. dokonał wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego kilkunastu działek, w tym działki nr[...]. Odwołując się od wypowiedzenia Fundacja wskazała, że w przypadku tej działki doszło do rażącego naruszenia prawa tzn. dokonania wyceny gruntów będących nieczynnymi osadnikami chemicznymi, które przeznaczono w planie zagospodarowania przestrzennego pod teren zielony jako teren przepływowy. Przedstawiciel skarżącej Fundacji wyjaśnił przy tym, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału dużej nieruchomości. Fakt podziału i sposób korzystania nie został wtedy uzgodniony i w efekcie cena gruntu pierwotnej nieruchomości została przypisana do każdej z nowych działek, chociaż istnienie nieczynnych osadników chemicznych w oczywisty sposób nakazywało dokonanie odrębnej wyceny, aby nie zawyżać opłat.
W ocenie skarżącej wypowiedzenie opłat w [...]r. stworzyło możliwość skorygowania tego wieloletniego zaniedbania, ale rzeczoznawca nie tylko nie uwzględnił okoliczności faktycznych, ale poświadczył nieprawdę, a uchybienia przy dokonywaniu wyceny potwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, który udzielił również nagany rzeczoznawcy. Zdaniem przedstawiciela Fundacji z tych względów operat należy uznać za fałszywy, ale mimo tego organy przyjmują fikcyjną wartość działki nr [...]i ignorują żądania Fundacji o "wyzerowanie opłat" z tytułu użytkowania wieczystego, a ponadto nie uwzględniają tego, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną kwestia świadomości czy nieświadomości sformułowania operatu, czyli podania nieprawdziwych celów przeznaczenia działki nr [...]nie ma znaczenia.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono również, że wznowienie postępowania jest niezbędne, ponieważ powstało olbrzymie zagrożenie wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego tzn. zlikwidowania podmiotu "non-profit" z powodu fikcyjnej wartości gruntu, od której naliczono fikcyjne opłaty za użytkowanie wieczyste, co doprowadziło do bezzasadnych wyroków sądowych.
To niebezpieczeństwo poważnej szkody – jak wskazano w skardze – wynika z faktu, iż w dniu [...]r. Fundacja złożyła wniosek o upadłość. Oznacza to, że zasądzane opłaty na podstawie fikcyjnej wartości gruntu działki nr [...]doprowadziły do naruszenia elementarnych zasad współżycia społecznego, czyli zniszczenia podmiotu "non-profit".
Jak oświadczono w skardze wniosek o upadłość złożony w dniu [...]r. był jednocześnie impulsem do wystąpienia w dniu [...]r. o wznowienie postępowania, z czego wynika, że zachowano termin jednego miesiąca.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G.wniosło o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu tego wniosku Kolegium powołało się na przepisy: art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3 i 79 ust. 7 wskazywanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepis art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego i wyjaśniło, że na ich podstawie uznało i w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponadto Kolegium wskazało, że w jego ocenie uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowego orzeczenia do sądu administracyjnego wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, natomiast przepis art. 52 § 2 tej ustawy uprawnia do przyjęcia, że w sprawie wyczerpano środki zaskarżenia.
Odnosząc się do istoty sprawy Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i odwołało się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, oświadczając jednocześnie, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi pozostawia ocenie Sądu.
Na rozprawie w dniu [...]r. likwidator skarżącej Fundacji i pełnomocnik organu wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela prezentowanego w odpowiedzi na skargę poglądu o możliwości rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie ma wszystkie normatywnie określone cechy decyzji administracyjnej i jako tak zakwalifikowany akt było przez Sąd ocenione.
Zważyć przede wszystkim należy, że organy władzy publicznej w swoim działaniu podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przyjętej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Dla organów administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Z zasady praworządności wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest każdy indywidualny akt zewnętrzny tylko z okoliczności sprawy, lecz podstawę do takiego działania należy wyprowadzić bezpośrednio z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego /por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1369/06, Lex nr 315975; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 986/07, Lex nr 374781/.
Zaskarżone orzeczenie stanowi o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. podjętym na podstawie art. 78, art. 79 i art. 80 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanym po rozpatrzeniu wniosku Fundacji "[...]" w J. G. o ustalenie, że wypowiedzenie przez Prezydenta Miasta J. G. wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określonego gruntu jest nieuzasadnione.
Nie może budzić wątpliwości to, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a wypowiedzenie, poprzez które dokonywana jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest jednostronną czynnością prawną. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i sprawowanym przez Sąd Najwyższy zaakceptowany został pogląd, że spór o aktualizację opłaty ma charakter cywilnoprawny, a postępowanie dotyczące tego sporu nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. /np. uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11 poz. 209, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 1993r., sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11 poz. 190; wyrok NSA z dnia 30 października 1997r. sygn. akt I SA 1333/97, OSP 1998/3/57, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998r., sygn. art. 1712/97, Lex nr 44538; /uchwała NSA z 20 maja 1996r., sygn. akt OPK 10/96, ONSA 1997/1/8/.
Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują przepisy art. 78-82 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami i wynika z nich, że procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwustopniowy. Sprawy te zostały w pierwszej fazie przekazane przez ustawodawcę do rozstrzygania samorządowym kolegiom odwoławczym, a dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawo realizuje przez zgłoszenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Orzeczenie to Kolegium wydaje na skutek wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji, gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia sprawy nakłada przepis art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dopiero gdy nie doszło do ugody Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty.
Od tego orzeczenia nie przysługuje odwołanie /art. 73 ust. 3, zdanie drugie/, ale sprzeciw do sądu powszechnego. Oznacza to, że oceną prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ustawodawca powierzył sądom powszechnym, a orzeczenie Kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, to jest zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.
Jest to niejako postępowanie co do meritum.
Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 omawianej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, mieszkaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań o zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. /np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1141/06, Lex 299413/.
Zważyć jednak należy, że z przywoływanych przepisów wskazywanej powyżej ustawy i formuły postępowania dotyczącego rozstrzygania sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wynika, że kompetencja samorządowych kolegiów odwoławczych ograniczona została do rozpatrzenia /na rozprawie/ wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nie uzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości i załatwienia tej sprawy w sposób polubowny w drodze zgody, a jeśli do niej doszło do wydania orzeczenia w trybie art. 79 ust. 3 /zdanie drugie/ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko do czynności podejmowanych w takim zakresie odnosi się dyspozycja zawarta w przepisie art. 79 ust. 7 powołanej ustawy.
Nie można zatem zaakceptować stanowiska Kolegium, przyjętego w tej sprawie, że odesłanie uregulowane w tym przepisie uprawnia do stosowania odpowiednio wszystkich – poza wskazanymi w nim wyjątkami – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu odnoszącym się do orzeczenia wydanego na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy.
Uprawnienie Kolegium do władczego działania w sprawie zasadności wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu kończy się z chwilą zawarcia ugody przez strony umowy lub podjęcia orzeczenia w warunkach przepisu art. 78 ust. 3 /zdanie drugie/ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od tego momentu kompetencje w kwestii oceny prawidłowości aktualizacji opłaty przejmuje sąd powszechny o ile wniesiony zostanie w ustawowym terminie sprzeciw, kwestionujący w całości lub w części orzeczenie Kolegium. Brak sprzeciwu oznacza niemożność poddania tego orzeczenia jakiejkolwiek weryfikacji.
Istotne przy tym jest, że w literaturze i praktyce orzeczniczej zwracano uwagę, że samorządowe kolegia odwoławcze działając na podstawie art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygają spór majątkowy, a zatem spór o charakterze cywilnym i postępowanie w takiej sprawie nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, a sama ograniczona możliwość stosowania w tym postępowaniu przepisów kpa nie tworzy z tego sporu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa /np. J.P. Tarno i A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 847/05, Lex nr 203711/. Z tych względów, a także z tego powodu, że w odniesieniu do orzeczenia Kolegium podjętego na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wolą ustawodawcy było nawet wyłączenie możliwości weryfikowania go z wykorzystaniem zwykłego środka zaskarżenia /odwołania/, w judykaturze w sposób kategoryczny wykluczono dopuszczalność stosowania do takiego orzeczenia nadzwyczajnych trybów weryfikacyjnych tzn. instytucji wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności /np. wyrok WSA Warszawie z dnia 2 lutego 2006r., op.cit.; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006r, sygn. akt I OSK 843/05, Lex nr 236557/.
Nie pozwalają tez na przyjęcie takiej możliwości klasyczne reguły wykładni, ani też nie istnieje przepis prawa materialnego lub procesowego, który by wprost o tym stanowił.
Wobec opisanych powyżej uwarunkowań prawnych Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało bez podstawy prawnej, a taka wadliwość, uwzględniona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 /zdanie pierwsze/ kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu nią obarczonego.
Przyjmując taką kwalifikację stwierdzonego naruszenia prawa Sąd w podjętych czynnościach ocennych uwzględnił poglądy prezentowane w odniesieniu do tej kwestii w nauce i judykaturze. Zgodnie z nimi wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniłaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych albo też, organ administracyjny orzekając przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał. Tą kategorią obejmowano takie sytuacje, gdy nie ma przepisu prawnego, dopuszczającego działanie organu w danej sprawie. /np. B. Adamiak, J. Borkowski; KPA Komentarz, Warszawa 2006r.; M. Jaśkowska: KPA Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 13369/06 Lex nr 315975; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 30 stycznia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1818/06, Lex nr 306435; z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt III SA/Wa 3598/06, Lex nr 311955; z dnia 29 czerwca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 473/07, Lex nr 355905/.
Jako przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej traktowano też sytuację, gdy decyzja wydana została na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej uprawniającej do działania organ administracji publicznej /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 13/06, Lex nr 219251/.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało bez podstawy prawnej i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
H.B. 23.06.2009r.