Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. M. jest decyzja Wojewody D. z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę budynku. Opisaną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty S. z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...], którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono S. O. i J.O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, na działce nr 163 w miejscowości Piotrowice, zmienioną następnie decyzjami Starosty S. z dnia 7 maja 2009 r., nr [...] oraz z dnia 19 listopada 2013 r., nr [...]. W miejsce uchylanej decyzji Starosty z dnia 30 kwietnia 2015 r., Wojewoda orzekając o istocie sprawy, odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r. Powołaną przez Wojewodę podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej zwana: "k.p.a.".
W motywach podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda opisując przebieg postępowania w niniejszej sprawie podał, że Starosta S., po rozpatrzeniu podania D. M. dotyczącego wznowienia postępowania, decyzją z dnia 10 lutego 2014 r., nr [...] odmówił uchylenia opisanej wyżej ostatecznej decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...] i zmienionej decyzją Starosty z dnia 7 maja 2009 r., nr [...]. Następnie, wskutek odwołania wniesionego przez D. M., Wojewoda decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...], uchylił wskazaną powyżej decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., nr [...] ponownie odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. Następnie Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania D. M., decyzją z dnia 2 marca 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W wyniku przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego, powołując się na art. 151 §1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a., Starosta wydał w dniu 30 kwietnia 2015 r. decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. W jej uzasadnieniu organ I instancji przytoczył szereg regulacji odnoszących się do pozycji prawnej strony w postępowaniu z zakresu udzielenia pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę na regulację wynikającą z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Podał, że kwestionowana decyzja była dwukrotnie zmieniana (decyzją z dnia 7 maja 2009 r. oraz decyzją z dnia 19 listopada 2013 r.). Wskazał również na treść art. 146 § 2 k.p.a., stanowiący, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniosła D. M.. Wskazała w nim m.in., że wykładnia art. 151 k.p.a., dokonana przez organ pierwszej instancji jest wykładnią niepoprawną ponieważ nie uwzględnia stanu z dnia wydania decyzji lecz stan sprawy wynikający ze wszystkich zmian decyzji. Ponadto uznała, że zachodzi sprzeczność pomiędzy podstawą prawną decyzji a jej uzasadnieniem, gdyż art. 146 § 2 k.p.a., przytoczony w uzasadnieniu nie znalazł się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzuciła przy tym przewlekłość w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji jak i to, że nie była uwzględniana jako strona postępowania w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda po omówieniu wchodzących w rachubę przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania przypomniał, że pismem datowanym na dzień 6 maja 2009 r. D. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. Podała w nim, że o wydaniu decyzji dowiedziała się od pracownika Starostwa w dniu 14 kwietnia 2009 r. Wskazując natomiast na przesłankę wznowienia postępowania podała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jako podstawę wznowienia wskazała ponadto na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podnosząc, że właściciel działki sąsiedniej - J. O. po dacie 7 lutego 2009 r., przesunął granicę działki o ok. 5 m, a także, że wcześniej podejmował działania związane ze zmianą granicy.
Dalej organ II instancji wskazał na wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt [...]. Wyrokiem tym dokonano rozgraniczenia nieruchomości położonych w P., tj. działki nr [...] - należącej do D. M. oraz działki nr [...] - należącej do S. O. i J. O. Na podstawie tego wyroku, nakazano S. O. i J. O. wydanie D. M. części działki nr [...] o powierzchni 63 m². W oparciu o opinię biegłego (która stanowiła podstawę wskazanego wyroku) na mapie stanowiącej podstawę sporządzenia projektu zagospodarowania terenu, zamieszczonego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., zmieniającą decyzję z dnia 7 kwietnia 2009 r. geodeta zaznaczył rzeczywisty przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...]. Porównując projekt zagospodarowania terenu zestawionych decyzji z 2009 r. i 2013r. stwierdzono, że wewnętrzna linia zasilająca, której lokalizacja została zatwierdzona decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r., przewidziana została na gruncie stanowiącym własność D. M..
Wynika ponadto, że budynek będzie zlokalizowany w odległości 3,40 m od granicy z działką należąca do D. M.. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że usytuowanie części obiektu budowlanego lub urządzenia z nimi związanego na czyimś gruncie przesądza o statusie strony postępowania podmiotu do którego ten grunt należy. Zauważono przy tym, że organ pierwszej instancji wykazał w zaskarżonej decyzji, że zmiana lokalizacji skrzynki ZK oraz ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w S. zobligowały inwestora do zmiany przebiegu wewnętrznej linii zasilania energetycznego (wlz) od skrzynki do budynku mieszkalnego.
Wojewoda stwierdził jednak, że w kwestionowanej decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. organ I instancji nie wypowiedział się jednoznacznie odnośnie statusu D. M. jako strony postępowania oraz występowania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji wymienił szereg regulacji prawnych m.in. art. 28 k.p.a., czy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji nie wypowiedział się także w przedmiocie występowania przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na która również powoływała się D. M..
Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda przyznał, że w analizowanej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Do tych okoliczności zaliczył ustalanie w postępowaniu sądowym przebiegu granicy pomiędzy działką należącą do S. O. i J. O., a działką należącą do D. M.. Ustalenie, że przebieg granicy między działką inwestora a skarżącej w dacie wydania kwestionowanej decyzji był inny, w ocenie Wojewody, miało wpływ na ustalenie statusu D. M. jako strony postępowania. Część działki przewidzianej dotychczas jako teren inwestora okazała się należeć do D. M..
Ponadto w tej części przewidziano do wykonania część wewnętrznej linii zasilającej. Według Wojewody znaczenie ma również to, że budynek okazał się być budowany w rzeczywistości w odległości 3,40 m od granicy spornych działek. Przy czym w ścianie od strony granicy w projekcie budowlanym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją przewidziany był otwór okienny. Wszystko to wskazuje, że analizowanej sprawie zaszły obie podane przez wnioskodawczynię przesłanki.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji omówił zagadnienie dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie regulacji przewidzianej w art. 151 § 1 k.p.a. Wskazał, że w takim przypadku należy mieć na względzie przepis art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z uwagi na fakt, że za podstawę wznowienia D. M. podała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., Wojewoda przyjął, że uchylenie decyzji nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W analizowanej sprawie kwestionowana decyzja została wydana w dniu 7 kwietnia 2009 r., a to oznacza, że okres pięcioletni minął w dniu 7 kwietnia 2014 r. Tym samym, w świetle art. 146 § 1 k.p.a. nie jest możliwym uchylenie omawianej decyzji.
Stwierdzenie upływu czasu, po którym nie jest możliwe uchylenie decyzji sprawia, że zachodzi konieczność merytorycznej oceny tejże decyzji. Według Wojewody, w badanej sprawie niewątpliwie miało miejsce naruszenie prawa w postaci nie uwzględnienia D. M. jako strony postępowania jak i występowania w dniu wydania decyzji, istotnych - z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (tj. rzeczywisty przebieg granicy pomiędzy działkami). Jednakże występująca przesłanka w postaci upływu czasu od dnia wydania decyzji, uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty S. z dnia 7 kwietnia 2009 r.
Z rozstrzygnięciem Wojewody D. nie zgodziła się D. M., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji:
- 1) niewłaściwe ustalenie podstawy prawnej wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zmianami i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie z obrazą art. 7 i art. 77 k.p.a., oraz z obrazą art. 149 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez pominięcie w postanowieniach o wznowieniu postępowania administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r. oraz w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2015 r., a także w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zaskarżonej decyzji Wojewody, że podstawą wydania decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zmianą z dnia 7 maja 2009 r. były dowody, które okazały się fałszywe, a w następstwie tego błędne uznanie, że upłynął termin 5 letni do uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r.;
- 2) obrazę przepisów prawa procesowego, która miała wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. oraz art. 35 § 2 k.p.a. w z w. z art. 140 k.p.a.;
- 3) obrazę art. 36a ustawy Prawo budowlane w związku z jego zastosowaniem do usunięcia istotnych nieprawidłowości projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r. w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1139 oraz z 2008 r. Nr 201, poz. 1239) oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), która powinna skutkować odmową zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego;
- 4) wydanie zaskarżonej decyzji przed całościowym rozpatrzeniem sprawy, tj. przed rozpatrzeniem odwołania skarżącej D. M. z dnia 2 lipca 2015 r. od decyzji Starosty z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Starosty nr [...] r. z dnia 19 listopada 2013 r., która to decyzja jest integralną częścią (zmianą) decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. i na które to zmiany wprowadzone decyzją z dnia 19 listopada 2013 r. dla uzasadnienia swoich twierdzeń Wojewoda powołuje się w zaskarżonej decyzji z dnia 21 lipca 2015 r.;
- 5) pominięcie w podstawie prawnej decyzji i jej rozstrzygnięciu art. 151 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z oczywistą obrazą art. 151 § 2 k.p.a., który to przepis wyraźnie wskazuje jakie niezbędne stwierdzenia i okoliczności powinny znaleźć się w decyzji jeżeli nie można jej uchylić. Rozstrzygnięcie decyzji odnosi się tylko i wyłącznie do odmowy uchylenia decyzji z 7 kwietnia 2009 r. (bez zmian decyzji z 7 maja 2009 i 19 listopada 2013 r.) natomiast uzasadnienie decyzji odnosi się do wszystkich zmian decyzji. Istnieje zatem w tym zakresie sprzeczność. Według skarżącej również uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.
Ponadto wskazując na fakt długotrwałości prowadzenia postępowania administracyjnego (od 2009 r.) naruszającego prawa obywatela do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie czego wynikiem jest upłynięcie 5 letniego terminu do uchylenia decyzji, przy jednoczesnym obciążeniu tegoż obywatela uciążliwościami będącymi m.in. następstwem odmawiania prawa udziału właścicielowi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości pomimo, że ingerowało to postępowanie i wydane pozwolenie na budowę w nieruchomość właściciela, a także umożliwienia przez organy administracji poprzez udzielenie pozwolenia na budowę władania częścią nieruchomości skarżącej przez osoby postronne (inwestorów), a następnie obciążenie skarżącej przez organy administracji obowiązkiem wykazywania przebiegu granicy nieruchomości w cywilnym postępowaniu sądowym pomimo, że to organy administracji budowlanej powinny przed udzieleniem pozwolenia na budowę poczynić stosowne ustalenia, skarżąca wniosła o podjęcie przez Sąd działań określonych w art. 155 p.p.s.a. wobec organów administracyjnych dopuszczających się wspomnianych uchybień.
Argumentację przedstawioną na poparcie opisanych zarzutów zawiera obszerne uzasadnienie skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie.
Przy piśmie przygotowawczym z dnia 15 grudnia 2015 r. skarżąca przedłożyła zeznania geodety słuchanego w charakterze świadka w sprawie przestawienia znaku granicznego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.
Skarga jest uzasadniona nie tylko z przyczyn w niej podanych, lecz również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości wydanej we wznowieniowym postępowaniu decyzji Wojewody D. z dnia 21 lipca 2015 r., którą uchylono decyzję Starosty S. z dnia 30 kwietnia 2015 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r., zmienionej następnie decyzjami z dnia 7 maja 2009 r. i z dnia 19 listopada 2013 r. Podejmując na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o uchyleniu opisanej decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda orzekł o istocie sprawy, odmawiając uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania jest możliwe jedynie w przypadku przewidzianym w ustawie. Tym samym wzruszenie ostatecznej decyzji możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku istnienia wyraźnego przepisu prawnego, przewidującego taką możliwość. Jedną z instytucji służących eliminacji wadliwej, ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucja wznowienia postępowania. Stanowi ona instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, w ramach którego wydano ostateczną decyzję administracyjną.
Przesłanki wznowienia postępowania zostały przy tym określone przez ustawodawcę w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest sytuacja, w której strona postępowania, bez własnej winy nie brała w nim udziału. Powyższa przesłanka wznowienia dotyczy więc sytuacji, w której w nieprawidłowy sposób ustalono krąg stron postępowania. Co istotne, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Innymi słowy, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ braku udziału strony na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Przyczyn wznowienia postępowania jest również opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Przypomnieć również trzeba, że sprawa o wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną załatwianą w dwóch etapach zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich dotyczy oceny formalnej podstaw wznowienia, a kończy ją postanowienie o wznowieniu postępowania albo postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Druga faza ma natomiast miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tej fazie przedmiotem postępowania jest zatem ustalane istnienie podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tej czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W zależności od wyniku przeprowadzenia postepowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do tego na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, bądź też na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Dopuszczalność uchylenia decyzji została ograniczona dwiema przesłankami. Przesłankę pierwszą stanowi termin, bo zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określony w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a im 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych, nienaruszających ich, gdy przetrwały już pewien czas. Drugą przesłankę wprowadza art. 146 § 2 k.p.a., stanowiący, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Przepis ten zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad, treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem.
Powołane powyżej przepisy wyprowadzają zatem ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadkach o jakich mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. organ, który jest zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, nie może uchylić dotychczasowej decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. jest zobowiązany do stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody posiada co prawda podstawę prawną wynikającą z przyznanych temu organowi kompetencji do orzekania w postępowaniu odwoławczym, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie którego organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ale brak jest wskazania podstawy prawnej wynikającej z wydania jej w postępowaniu wznowieniowym. Powołanie podstawy prawnej decyzji stanowi natomiast obligatoryjny element każdej decyzji. Jeżeli decyzja składa się z kilku odrębnych rozstrzygnięć, wówczas do każdego z nich powinna zostać powołana odrębna podstawa prawna rozstrzygnięcia. W przypadku zaskarżonej decyzji, powołana podstawa prawna w postaci przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się jedynie do pierwszej części osnowy decyzji, tj. dotyczącej uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i określenia zakresu tego uchylenia (w całości).
Natomiast w przypadku drugiej części osnowy decyzji, w której Wojewoda rozstrzygnął co do istoty sprawy, tj. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji (decyzji Starosty S. z dnia 7 maja 2009 r., nr [...]), brak jest już wskazania takiej podstawy. Można się jedynie domyślać – po rodzaju rozstrzygnięcia oraz lekturze uzasadnienia decyzji, że takim przepisem prawa, który w ustalony stanie sprawy, w ocenie Wojewody stanowił podstawę podjętego rozstrzygnięcia jest art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten nie został jednak w sprawie prawidłowo zastosowany. Jak już bowiem wyżej wyjaśniono, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być bowiem podjęta po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Chodzi tu o sprawdzenie twierdzeń strony wnoszącej podanie co do spełnienia się podstaw wznowienia postępowania. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.
W realiach badanej sprawy pozostaje natomiast bezsporną okolicznością, że skarżąca - będąca właścicielką nieruchomości oznaczonej nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem działki nr 163, dla której udzielono pozwolenia na budowę z przekroczeniem granic, nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r. Krąg strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem powołanej decyzji zostały bowiem ograniczony do inwestorów, tj. S. i J. O.. Tym samy, co przesądził organ II instancji, skarżąca, której interesu prawnego niewątpliwie dotyczyła decyzja z dnia 7 kwietnia 2009 r. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania opisanej powyżej decyzji. Zmaterializowała się zatem przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji ustalił również, że nastąpiło ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów.
Potwierdzeniem zaistnienia wskazywanej przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt [...]. Wskazanym wyrokiem Sąd ustalił przebieg granicy między działką nr [...] i działką nr [...]. Na podstawie opisanego wyroku, nakazano S. i J. O. wydanie D. M. części działki nr [...].
Powyżej opisane okoliczność dały podstawę organowi II instancji do wyrażenia stwierdzenia, że w analizowanej sprawie zaszły obie podane przez wnioskodawczynię przesłanki, ponieważ miało miejsce naruszenie prawa w postaci nie uwzględnienia D. M. jako strony postępowania jak i występowania w dniu wydania decyzji, istotnych - z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (tj. rzeczywisty przebieg granicy pomiędzy działkami). Jednak konsekwencje procesowe - płynące z takich ustaleń - nie są w ocenie Sądu prawidłowe. Wojewoda przyjmując bowiem, że jednocześnie wystąpił ujemna przesłanka procesowa - w postaci upływu czasu od dnia wydania decyzji, stwierdził, że uniemożliwia ona wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2009 r. Powyższe dało podstawę do wadliwego rozstrzygnięcia w postaci odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji, a więc zastosowania regulacji z art. 151 § 1 k.p.a., zamiast prawidłowo, w przypadku gdy wystąpiła jedna z przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej, wydania na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Odwołując się w tym miejscu do stanowiska prezentowanego przez Krzysztofa Sobieralskiego (zob. tenże, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. L. Klat-Werteleckiej i A. Mudreckiego, Gdańsk 2012, s. 628), przyjdzie zauważyć, że stwierdzenie "wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa" stanowi satysfakcję dla strony, ale nie zmienia jej statusu prawnego, nie pozbawia również mocy obowiązującej zaskarżonej decyzji i nie eliminuje jej z obrotu prawnego. Strona, uzyskując stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, otrzymuje tytuł prawny otwierający jej możliwość dochodzenia przysługujących roszczeń odszkodowawczych. Jest to wyraz prawnego kompromisu między ochroną praw i roszczeń strony, której na zasadzie omawianego przepisu odmówiono uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie wznowienia, a zasadą pewności obrotu, w którym na skutek upływu czasu prawodawca wybiera tzw. "mniejsze zło".
Polega ono na tym, że prawodawca utrzymuje w obrocie prawnym wadliwe decyzje, w zamian nakładając na organ obowiązek wydania rozstrzygnięcia ograniczającego się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Nie bez znaczenia są także względy praktyczne. Co przedkładając na niniejszą sprawę oznacza, że jeżeli podstawą wznowienia byłby fakt wydania decyzji bez udziału strony postępowania, a wada ta nie miałaby jakiegokolwiek wpływu na pierwotne rozstrzygnięcie, to uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie w jej miejscu decyzji o takiej samej treści nie miałoby jakiegokolwiek sensu.
Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wystąpienie przesłanek negatywnych określonych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączających dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania obligowało organ do wydania na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja ta stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.
Nie są to jedyne powody, które obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W przypadku bowiem decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r., którą Starosta S. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r., przyjdzie zauważyć, czego nie dostrzegł Wojewoda, że podstawą do zastosowania powołanego w jej podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a., było ustalenie, że nowa decyzja zawierałaby takie samo rozstrzygnięcie co dotychczasowa decyzja. Abstrahując teraz od prawidłowości wyrażonej przez organ I instancji oceny dotyczącej skutków wydanych w sprawie decyzji zmieniających z dnia 7 maja 2009 r. oraz z dnia 19 listopada 2013 r., a tym samym spełnienia przez projekt budowlany warunków technicznych, przyjdzie zauważyć, że w przypadku wystąpienia ujemnej przesłanki procesowej z art. 146 § 2 k.p.a., skutkującej niedopuszczalnością uchylenia decyzji, ponieważ mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji obowiązany był wówczas do wydania na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Przy czym, organ administracji publicznej powinien wówczas wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym (por. WSA w Warszawie z 7 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/WA 444/06). Jeżeli natomiast podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian – jak to starały się przedstawić organy administracji - to można zignorować jej wady materialne.
W pojęciu «odpowiadania w swej istocie» dawnej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) przez tę, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, Nr 7-8, s. 159; R. Stankiewicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 623-624).
Niezależnie od wadliwości przyjętego przez organ I instancji stanowiska, że uznanie D. M. za stronę w wyniku wznowienia postępowania, nie mało wpływu na końcowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji należało odmówić na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a. uchylenia dotychczasowej decyzji, Sąd zwraca uwagę, że żądanie wznowienia postępowania w sprawie oparte było również na przesłance ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi ją wydającemu, o czym stanowi art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W badanym przypadku, organ I instancji – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego ograniczył się w swoim rozstrzygnięciu jedynie do podstawy wznowienia postępowania z art 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Niezależnie od opisanych wadliwości dotyczących podejmowanych w sprawie decyzji przyjdzie również odnieść się do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji i podkreślić, że organ administracji, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może wybiórczo odnosić się tylko do niektórych podstaw wskazanych przez stronę. Tylko bowiem w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu, organ administracji jest pełnym dysponentem takiego postępowania, a to oznacza, że może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Jeśli natomiast wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, to zakres postępowania organu skupić musi się na wyjaśnieniu wskazanych przez stronę przesłanek wznowieniowych.
Zauważyć zatem należy, że po wpłynięciu datowanego na dzień 6 maja 2009 r. żądania D. M. wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., Starosta S. postanowieniem z dnia 25 maja 2009 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r. - powołując się jedynie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie pełnomocnik D. M., wnioskiem złożonym w dniu 7 lipca 2009r., wystąpił m.in. o uchylenie decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 7 maja 2009 r., nr [...].
Z kolei pismem z dnia 4 września 2013 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył kopię wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2012 r. Ostatecznie, po kilkukrotnym uchyleniu podejmowanych rozstrzygnięć, Starosta S., powołując w podstawie prawnej przepis art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a., wydał w dniu 3 kwietnia 2015 r. drugie postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r., zmienionej następnie decyzjami tego organu z dnia 7 maja 2009 r., nr [...] oraz z dnia 19 listopada 2013 r., nr [...]. Z uzasadnienie tego postanowienia nie wynika jednak jak była przyczyna wydania kolejnego postanowienia. Tak przyczyną nie mogło być przy tym uchylenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Wojewoda uchylając bowiem decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, kasacyjną decyzją objął wyłącznie kończącą postępowanie decyzję z dnia 17 listopada 2014 r. Oznacza to, że nadal w mocy pozostawało postanowienie z dnia 25 maja 2009 r. Stąd też brak było potrzeby wydania kolejnego postanowienia, a tym bardziej takiego, które ogranicza się jedynie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak uznania, że podstawą wydania decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zmianą z dnia 7 maja 2009 r. były dowody, które okazały się fałszywe, a w następstwie tego błędne uznanie, że upłynął termin 5 letni do uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r., przyjdzie zauważyć, że tego rodzaju kwalifikacja podnoszonych przez skarżącą przyczyn wznowienia postępowania zgłoszona została dopiero w skardze. Wprawdzie skarżąca we wniosku z dnia 6 maja 2009 r. wniosła również o zbadanie podstaw wznowienia z urzędu, ale wprost nie powołała się na okoliczności faktyczne, oparte na fałszywych dowodach, które stanowiły podstawę do wydania decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. Kierując się jednak regulacją wynikającą za art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustali stan faktyczny sprawy oraz dokona jego oceny mając na względzie również wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania.
Z aprobatą Sądu nie spotkał się natomiast zarzut skargi dotyczący obrazy art. 36a ustawy Prawo budowlanego. Powyższy zarzut nie dotyczy bowiem żadnej z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. Przyjdzie również zauważyć, że kwestia prawidłowości zastosowania tego przepisu do zamiany decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przedmiot kontroli instancyjnej w odrębnym postępowaniu, w którym Starosta S. decyzją z dnia 27 maja 2015 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia 19 listopada 2013 r. Jest to odrębna sprawa i nie stanowi ona zagadnienia wstępnego, które powodowałoby konieczność wstrzymania się z rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie.
Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o podjęcie działań określonych w art. 155 p.p.s.a. przyjdzie zauważyć, że sygnalizacja przeprowadzona na podstawie tego przepisu może być stosowana do chwili uprawomocniania się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Ponadto stwierdzenie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie następuje w odrębnym od wyroku akcie i uzależnione jest od oceny Sądu. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził konieczności stosowania tej instytucji, gdyż naruszenia prawa mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy wynikają z niniejszego wyroku. Natomiast okoliczności wskazywane przez skarżącą wiążące się z przewlekłością postępowania mogą być przedmiotem zaskarżenia.