Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 690/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent W. zatwierdził projekt budowalny i udzielił dla A Sp. z o.o we W. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę istniejącego budynku laboratoryjno-badawczego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce nr [...], [...], obręb S., przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu organ argumentował, między innymi, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami decyzji Prezydenta W. z dnia [...] o warunkach zabudowy w tym, z ustaleniami dotyczącymi obsługi komunikacyjnej. Przewidziana została obsługa komunikacyjna z ul. [...] poprzez istniejący zjazd na działkę drogową nr [...] oraz przez działkę nr [...] a następnie na teren inwestycji. Na działce nr [...] i nr [...] ustanowiona jest służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych – w tym także dla działki zainwestowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. J. współużytkownik wieczysty działki nr [...]. Odwołujący się zarzucił organowi błędne przyjęcie, że jego działka w całości obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu. Zdaniem odwołującego się służebność ta, wbrew temu co uważa inwestor, nie uprawnia do dysponowania działką nr [...] w całości a jedynie jej wyznaczonym fragmentem z uwzględnieniem zasady najmniejszej uciążliwości i najmniejszego stopnia obciążenia nieruchomości udostępnianej w ramach służebności. Założenie, że działka odwołującego się może być w całości wykorzystana na komunikację mogłoby być uzasadnione, gdyby inwestor był współwłaścicielem tej działki.

Ponadto służebność ta jest przedmiotem sporu sądowego. Tym samym organ nie powinien przyjmować, że projekt jest prawidłowy w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej inwestycji. Organ pominął nadto, że projektowane miejsca postojowe będą obsługiwane także z terenu działki skarżącego. Odwołujący się zarzucił również brak w dokumentacji: analizy przepustowości wody w związku ze zwiększonym zapotrzebowaniem inwestora, zgody na odprowadzanie wód opadowych przez działki nie należące do inwestora, zgody odwołującego się jako współwłaściciela szamba na odprowadzenie zwiększonej ilości ścieków do tego szamba.

Odwołujący się twierdzi bowiem, że zbiornik szamba wskazany w projekcie jako własność inwestora znajduje się częściowo na jego działce i że z niego korzysta. Inwestor nie uzyskał zgody skarżącego na eksploatowanie zbiornika i nie wystąpił do niego o zgodę na odprowadzanie ścieków. Zdaniem odwołującego się, w postanowieniu wzywającym do usunięcia nieprawidłowości w projekcie organ I instancji pominął te istotne okoliczności.

Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowa budynku laboratoryjnego (badania i rozwój) wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], obręb S., przy ul. [...] we W.". Inwestor przedłożył tę decyzję w związku z brakiem dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badając zgodność projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowana terenu, Wojewoda stwierdził, że jest on z nimi zgodny zarówno w zakresie funkcji jak i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku i ma być przeznaczona pod laboratorium – co zgodne jest z określoną w decyzji o warunkach zabudowy funkcją (usługi w postaci biur lub laboratorium). W projekcie budowlanym uwzględniono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – część istniejąca budynku i część planowana ma wynosić łącznie 828, 90 m2, wskaźnik zabudowy wynosi 0,6995 i mieści się we wskaźniku zabudowy określonym w decyzji lokalizacyjnej (0,70). Projekt spełnia warunki dotyczące szerokości elewacji frontowej tj. elewacji równoległej do granicy z działką nr [...] określonej na 35 m; kąta nachylenia dachu który wynosi 3o (przy 15o dopuszczonych w decyzji o warunkach zabudowy) oraz wysokości budynku - do 9 m. Spełnione zostały warunki dotyczące dopuszczalnej ilości miejsc postojowych 15 na 1000 m2 powierzchni użytkowej – według projektu powierzchnia użytkowa wynosi bowiem 757 m2 co daje 12 miejsc postojowych (k.6 projektu). W części opisowej projektu podano, że przewidziano 9 miejsc postojowych zewnętrznych i 3 miejsca w garażu w budynku.

Odnosząc się do kwestii obsługi komunikacyjnej Wojewoda zauważył, że w decyzji lokalizacyjnej została ona przewidziana od strony ul. [...] i /lub ul. [...] z dopuszczeniem wykorzystania istniejących zjazdów i układu dróg wewnętrznych, po uzgodnieniu z zarządcą drogi i uzyskaniu zgody właścicieli działek. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W myśl art. 12 pkt 14 cytowanej ustawy, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się dostęp bezpośredni do tej drogi albo dostęp przez drogi wewnętrzne lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że działka nr [...] będzie skomunikowana z drogą publiczną: ul. [...] (działka nr [...]) za pośrednictwem działki nr [...] (należącej do P. J. i A. J.).

Z działu [...] księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości wynika, że na terenie działki [...] ustanowiona została jest "służebność przejazdu". Inwestor uzyskał także uzgodnienie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z 16 stycznia 2019r. akceptujące możliwość prowadzenia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez istniejący zjazd na działkę nr [...] oraz drogi wewnętrzne oznaczone jako działki nr [...] i nr [...].

W kwestii przywołanego w decyzji o warunkach zabudowy stanowiska B SA we W. wyrażonego w piśmie z dnia 27 października 2016 r., że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla dostaw wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji, Wojewoda wyjaśnił, że w przedłożonej dokumentacji znajduje się pismo tejże Spółki z dnia 16 listopada 2017r. w którym zapewnia ona wodę na potrzeby bytowe oraz przeciwpożarowe z jednoczesnym zaznaczeniem, że w przypadku zwiększonego zapotrzebowania wody należy wymienić istniejące przyłącze na przyłącze o odpowiedniej średnicy.

Zdaniem Wojewody, przedłożony projekt budowlany jest także zgodny z przepisami prawa, w tym warunkami techniczno-budowalnymi. Przede wszystkim nie narusza on § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kwestii odległości od sąsiednich działek budowalnych – także działki nr [...] (określonej na mapie jako Bi). Wnioskowany budynek będzie bowiem zlokalizowany w odległości 5 m od strony granicy z działką nr [...] (część wschodnia), 4 m od granicy z działką nr [...] (część południowa) i około 18 m od granicy z działki nr [...] i nr [...] (część zachodnia – pomiar własny uwzględniający zewnętrzną linię obrysu budynku). Organ odstąpił natomiast od analizy zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi jak też zapewnienia im odpowiedniego czasu nasłonecznienia (§ 13 i § 60 rozporządzenia), gdyż według projektu zagospodarowania terenu oraz mapy z rejestru gruntów (akta organu I instancji) na działkach znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie znajdują się inne budynki.

Zdaniem organu projekt budowlany spełnia także wymogi § 14 ww. rozporządzenia w zakresie zapewnienia do działek budowalnych i budynków na nich usytuowanych dojazdu i dojścia umożliwiającego dostęp do drogi publicznej odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania tych działek oraz do wymagań ochrony przeciwpożarowej wynikających z przepisów odrębnych. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że dojście do budynku będzie przebiegać przez działkę nr [...]. Dojście i dojazd na parking zaprojektowano od strony zachodniej na szerokość 5 m a dojazd do miejsc parkingowych także od strony południowej na szerokość od 5 – 8 m.

W ocenie organu odwoławczego wymogi dotyczące lokalizowania miejsc postojowych wynikające z § 19 rozporządzenia nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż budynek laboratorium stanowiący przedmiot inwestycji nie został w nim wymieniony. Wojewoda nie miał także zastrzeżeń co projektowanego miejsca gromadzenia odpadów stałych w kontekście odległości określonych w § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznczonymi na pobyt ludzi oraz 3 m od dranicy działki budowalnej). Odległość miejsca gromadzenia odpadów, usytuowanego przy wschodniej części działki nr [...] przy ścianie planowanego budynku, wynosi bowiem 3,5 m (pomiar własny) od granicy z działką nr [...]. Organ wyjaśnił także od tej strony budynku planowane są garaże, natomiast najbliższe pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi znajdują się w odległości większej niż 10m.

Za prawidłowe Wojewoda uznał przyjęte w projekcie rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych. Z decyzji lokalizacyjnej wynika bowiem możliwość odprowadzania wód opadowych na teren działki inwestora a § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zabrania zmiany naturalnego spływu wód opadowych. W części opisowej projektu podano, że wody deszczowe z istniejącego budynku odprowadzane są do wewnętrznej kanalizacji deszczowej oraz do zbiornika bezodpływowego na wody deszczowe, którego lokalizacja wskazana została na projekcie zagospodarowania na którym wskazano także projektowane studnie połączeniowe kanalizacji deszczowej.

Co do odprowadzania nieczystości ciekłych to organ odwoławczy stwierdził, że będą one odprowadzane do istniejącego zbiornika, który zlokalizowany jest działce inwestora od strony zachodniej. Szczegółowo przeanalizował także lokalizację podziemnych zbiorników na gaz i nie dopatrzył się naruszenia warunków określonych w § 52 w związku z § 156, § 157, § 179 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W ocenie Wojewody projekt zagospodarowania terenu zarówno w części opisowej jak i rysunkowej spełnia wymagania określone w § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Także część architektoniczno-budowlana jest kompletna: zawiera opis tej części o którym mowa jest w § 11 rozporządzenia oraz część rysunkową sporządzoną w odpowiedniej skali, zawierającą wymagane § 12 rysunki z wyjaśnieniami. Zawiera także niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. W projekcie budowlanym znajduje się również ekspertyza o której stanowi § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jak też określenie warunków ochrony p.poż. Zgodnie z § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U z 2015r., poz. 2117 ze zm.) projekt został też uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych.

Natomiast pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, stosowanego uzgodnienia dokonał rzeczoznawca do spraw sanitarno-higienicznych – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych (Dz.U. Nr 201, poz. 1792 ze zm.). Projekt budowlany posiada przywołane wcześniej uzgodnienia ZDiUM we W. oraz B SA we W., umowę dotyczącą dostarczania wody z dnia 31 grudnia 2012 r. oraz umowę na wywóz nieczystości ciekłych z dnia 12 grudnia 2017 r. Dołączono także potwierdzenie umowy zawartej z C SA w dniu 10 października 2016 r. Autorzy projektu zawarli w nim informację o zakresie odziaływania inwestycji (§ 13a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu). Załączyli stosowne oświadczenie, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, dokumenty potwierdzające ich uprawnienia budowlane oraz przynależność do izb zawodowych wystawione na dzień sporządzenia projektu budowlanego.

Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia została zakwestionowana przez P. J., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił organowi:

1/ naruszenie prawa materialnego tj:

1. - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niedokładne wykonanie obowiązku przeprowadzenia kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, mając na uwadze, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego oraz poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów skarżącego, zagrożonych i naruszonych przez zakres inwestycji objętej zatwierdzonym projektem budowlanym;
2. - art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki w tym zakresie określone, podczas, gdy nawet z treści przywołanych przez organ dokumentów wynikają rozbieżności, których inwestor nie usunął w toku postępowania odwoławczego;

2/ naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. - "art. 156 § pkt 2,3 i 5" k.p.a. [powinno być art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 k.p.a. – przyp. Sądu] poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która dotknięta była wadą nieważności albowiem rażąco narusza przepisy prawa, była niewykonalna jak też dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej;
2. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas, gdy decyzja ta wydana była z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że organ pierwszej instancji pochopnie przyjął, iż projekt budowlany jest kompletny i zgodny z przepisami prawa. Dopiero bowiem w trakcie postępowania odwoławczego, w następstwie odwołania skarżącego, Wojewoda zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu skompletowania projektu budowlanego o brakujące elementy. Tym samym decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie powinna być utrzymana w mocy przez Wojewodę skoro była niekompletna już w chwili wniesienia odwołania.

Zdaniem skarżącego, pomimo podjętej przez organ II instancji interwencji, projekt budowalny nadal był niekompletny. O braku spełnienia przesłanki kompletności świadczy istniejący do chwili obecnej brak zgód właścicieli działek sąsiednich na prowadzenie instalacji technicznej (szczególnie wodnej i kanalizacji), usytuowanie miejsc postojowych których wymaga się od inwestora, czy brak aktualnej mapy zasadniczej. Zdaniem strony, rzeczywiste zapewnienie dostaw wody (gdyż przedstawiona do warunków zabudowy i pozwolenia na budowę umowa została zawarta przez zarządcę sieci z rażącym naruszeniem prawa tj. bez wiedzy właściciela instalacji), świadczy o wydaniu decyzji niewykonalnej w dacie jej wydania co pociąga za sobą sankcję nieważności decyzji organu I i II instancji.

Skarżący stwierdził również, że projekt zagospodarowania terenu pomimo, że był wielokrotnie aktualizowany został wykonany na nieaktualnej mapie zasadniczej, o czym świadczy fakt nieuwzględnienia na nim "zmiany przeznaczenia" działki nr [...] z (dr) na (Bi), co miało miejsce na długo przed sporządzeniem ostatecznej wersji projektu i o czym wiedzę miał zarówno projektant jak i inwestor. Ostatecznie dopasowano do tej zmiany projekt w zakresie odległości budynku od granic działki nr [...] (oznaczonej jako Bi) ale nie uczyniono tego w pozostałym zakresie, gdzie traktuje się działkę nr [...] jako drogę. Uchybienia powyższe nie zostały wyczerpująco rozpatrzone także przez Wojewodę.

Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda nieprawidłowo stwierdził, że projekt budowalny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, że powołał się wcześniej na dokumenty potwierdzające niewystarczające lub całkowite niespełnienie warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej. W decyzji tej wskazano wyraźnie, że uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystraczające dla dostaw wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji i konieczne jest połączenie inwestora do właściwej sieci w przypadku infrastruktury dotyczącej wody, gazu, energii elektrycznej a przede wszystkim w zakresie odprowadzania nieczystości ciekłych (pismo ZDiUM z dnia 24 października 2016 r.). Jednocześnie skarżona decyzja potwierdza, że taka infrastruktura nie została ustanowiona (o czym świadczyć ma adnotacja o ewentualnej wymianie istniejącego przyłącza na przyłącze o odpowiedniej średnicy).

Argumentując dalej skarżący podniósł, że Wojewoda całkowicie pominął (podobnie jak organ I instancji), że brak jest zgody właścicieli działek sąsiednich na odprowadzenie wód opadowych, które mogłoby odbywać się przez działki nie należące do inwestora. Projekt nie określa też miejsca, gdzie będą odprowadzane ścieki i brak jest zgody od innych właścicieli zbiornika (szamba) na odprowadzanie większej ilości ścieków w związku z planowaną rozbudową. Tymczasem szambo przechodzi przez granicę działki i nie jest wyłączną własnością inwestora. Wojewoda niezgodnie ze stanem faktycznym stwierdził zatem, że: "odprowadzenie nieczystości ciekłych ma mieć miejsc do istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego od strony zachodniej działki nr [...]".

Skarżący zarzucił także, że przedmiotowe szambo, ze względu na swoją budowę i ograniczenia techniczne nie będzie mogło sprostać zapotrzebowaniom inwestora po rozbudowie, przy jednoczesnym kontynowaniu jego wykorzystania przez sąsiadów. Do tych okoliczności, podobnie jak do braku zgody skarżącego na eksploatowanie zbiornika po rozbudowie, organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem skarżącego kontrola zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi została przez Wojewodę przeprowadzona w sposób wybiórczy. Organ zaniechał bowiem oceny rozwiązań zapewniających dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], który przewidziany został na szerokość 5m. Nie zostało potwierdzone, że ustanowiona na działce nr [...] służebność drogi koniecznej może zapewnić dojście i dojazd na parking i to w takiej szerokości jak zaprojektowano. Skarżący zwrócił uwagę, że służebność drogi koniecznej, to nie to samo co służebność przejazdu i przechodu oraz, że służy ona wyłącznie zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Nie służy natomiast zapewnieniu miejsc parkingowych, czy miejsc do dla obsługi komunikacyjnej inwestycji. Z pewnością nie może też być uznana za "drogę wewnętrzną" - jak wynika to z uzasadnienia decyzji. Powyższe, zdaniem skarżącego wskazuje, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i są niewykonalne.

Obsługa komunikacyjna inwestycji nie jest dostosowana do przeznaczenia działki nr [...] i odbywa się z jej terenu, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem ZDiUM według którego, obsługa komunikacyjna (miejsc postojowych) ma odbywać się z działki inwestora. Na rażące naruszenie prawa wskazuje również okoliczność, że zaproponowana obsługa komunikacyjna niewspółmiernie odbiega od warunków korzystania ze służebności drogi koniecznej ujawnionej w dziale [...] księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Świadczy o tym fakt zaprojektowania czterech miejsc przechodu i przejazdu wyłącznie przez działkę nr [...], co nadmiernie wykorzystuje instytucję służebności drogi koniecznej.

O rażącym naruszeniu prawa świadczy także oparcie się przez organy obu instancji na błędnym uzgodnieniu/zatwierdzeniu projektu przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych, w sytuacji, gdy projekt nie zawiera rozwiązań skutecznego odbioru ścieków z poszanowaniem prawa ochrony środowiska i interesu osób trzecich z uwagi na brak szczelnego szamba zlokalizowanego na posesji inwestora.

Naruszenie przepisów o charakterze rażącym wystąpiło również poprzez uzgodnienie komunikacyjne dla działki nr [...] przez ZDiUM, pomimo, że teren ten nie jest w zarządzie ZDiUM (co potwierdza pismo z dnia 19 marca 2019 r.). Oparcie pozwolenia na budowę na bezprawnym uzgodnieniu czyni je nieważnym.

Zdaniem skarżącego, organ pominął niekorzystny i zbytnio ingerujący wpływ projektowanej inwestycji na jego działkę, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowy zakładu znajdującego się na działkach nr [...] i [...] (dla których uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z [...]). Wyjaśnił także, że co do działek nr [...] i nr [...] toczy się przed organem pierwszej instancji postępowanie dotyczące "uzupełnienia posiadanych dwóch tytułów warunków zabudowy". Sporny projekt głęboko ingeruje w prawa rzeczowe skarżącego związane z inwestycją objętą tym postępowaniem, gdyż ogranicza możliwość realizacji zamierzenia dla którego ustalone zostały warunki zabudowy.

Wobec przedstawionych argumentów skarżący stwierdził, że uzupełnienie projektu do którego nawiązuje Wojewoda, nie uwzględnia wszystkich wskazanych przez skarżącego nieprawidłowości i nie może być uznane za wypełnienie normy art. 35 ust.3 Prawa budowlanego. Tym samym nie można uznać, że kontrola Wojewody została przeprowadzona w sposób pełny, sumienny i zgodny z prawem. Pozwolenie na budowę nie tylko nadmiernie ogranicza prawo dysponowania działką nr [...] ale również ogranicza możliwość realizacji zamierzenia na tej działce dla którego ustalone zostały warunki zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Zaskarżona decyzja pozostaje zatem w sprzeczności z uprzednio wydaną decyzją o warunkach rozbudowy zakładu, który miał stanowić integralną część z zabudową na działkach nr [...] i [...]. Tym samym zaskarżona decyzja stała się niewykonalna.

W uzupełnieniu argumentacji skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a wskazując na pobieżną analizę przez organy przepisów materialnych stanowiących podstawę wydania decyzji oraz stanu faktycznego sprawy, przez co nie sposób uznać, że podjęły one wszelkie możliwe i niezbędne czynności dla wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy nie rozważył zwłaszcza wszystkich zarzutów odwołania, nie starając się załatwić sprawy "z uwzględnieniem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego". W rezultacie powyższych uchybień Wojewoda dopuścił się także naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody i argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy, pełnomocnik skarżącego poprał skargę wraz z zawartą w niej argumentacją, pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł również przedstawiciel inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm) wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. W szczególności Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób kwalifikowany, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce A we W. pozwolenia na rozbudowę budynku laboratoryjnego naukowo-badawczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...] obręb S. we W. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań zaznaczyć należy, że przy ocenie planowanego zamierzenia budowlanego uwzględnić należało wynikającą z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego zasadę, zgodnie z którą, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na celu budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta kształtuje wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiających nakaz poszanowania wolności i własności.

W świetle obowiązującej zasady wolności budowlanej, w orzecznictwie podnosi się, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym – pomimo, że stanowi jeden z istotnych elementów badania zgodności z prawem projektu budowlanego – nie może jednak prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestor (właściciel nieruchomości, na której ma powstać obiekt budowlany), decydować będą o dopuszczalności jego wybudowania, czy miejscu posadowienia (por.wyroki NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1489/06 Lex 425367, WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. VII SA/Wa 223/08 Lex nr 425367, WSA w Lublinie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. II SA/Lu 211/08 Lex nr 510195 i NSA z dnia 2 marca 2010 r. II OSK 465/09 Lex nr 577666).

Zakres merytorycznej oceny projektu budowlanego oraz wniosku o pozwolenie na budowę określają przepisy art. 35 ust. 1 oraz ust. 3-5 Prawa budowlanego. W art. 35 ust. 1 ustawodawca wskazał dopuszczalne ramy oceny projektu budowlanego, stanowiącego podstawowy załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Projekt składa się z dwóch części, z projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak też z projektu architektoniczno- budowlanego. Zakres badania przez organ każdej z tych części projektu jest też zróżnicowany. Pierwsza z nich (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) podlega ocenie pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności wskazaniami decyzji środowiskowej, jak też przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Natomiast badanie drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego, zostało znacznie ograniczone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Powyższe ograniczenie wiąże się z tym, że przepis art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego wprowadza zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant, oraz w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Natomiast za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia zawinienia odpowiedzialność dyscyplinarna (ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1) albo odpowiedzialność zawodowa (art. 45 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w zw. z art. 95 ustawy Prawo budowlane). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przepisów przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Skoro organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) to uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej są ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1820/17, LEX nr 2468015). Organ architektoniczno-budowlany nie prowadzi więc własnego postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza przedłożony projekt budowlany w zakresie wskazanym w przepisach Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zarówno w przypadku projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, organ bada ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. O ile takie badanie zostanie w sprawie przeprowadzone, przedstawiony projekt zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, czy też sprawdzenia konieczne przy udzieleniu pozwolenia na budowę, nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 760/16).

W konsekwencji powyższe uregulowania determinują też obowiązki organów w zakresie postępowania wyjaśniającego, co do zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Zauważyć także należy, że nawet zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie wywołuje automatycznie obowiązku zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W procedurze udzielania pozwolenia na budowę, w ramach badania zgodności projektu budowlanego z prawem, nie można bowiem abstrahować od dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych wywodów wynika, że sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjnie wyznaczone granice faktyczne i prawne, a decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego - organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych w przepisach wymagań.

W rozpoznawanej sprawie, orzekające w sprawie organy dokonały stosownej kontroli zarówno projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego - zbadały ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W szczególności, w zaskarżonej decyzji Wojewoda dokonał kontroli projektu budowlanego w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego i w odniesieniu do tego zakresu wypowiedział się też o dokonanych w tym przedmiocie ustaleniach. Organ badał zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy analizując poszczególne wskazane w niej warunki dotyczące przeznaczenia i zagospodarowania terenu i odnosząc je do projektu budowlanego. Ocenę przeprowadzoną w tym względzie Sąd uznaje za prawidłową.

Zdaniem Sądu, Wojewoda wykazał bowiem i zasadnie uznał, że projekt budowlany nie narusza określonych w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, w szczególności w zakresie planowanej funkcji rozbudowy jak też parametrów i wskaźników zabudowy - w tym, nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i maksymalnej wysokości zabudowy. Należy także zgodzić się z Wojewodą, że planowana inwestycja zgodna jest z określonymi w decyzji lokalizacyjnej warunkami obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W tym kontekście Sąd nie podziela zarzutów skargi kwestionujących zgodność projektu budowalnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z tego względu, że według decyzji o warunkach zabudowy uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystraczające dla dostaw wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji i konieczne jest podłączenie inwestora do właściwej sieci w przypadku infrastruktury dotyczącej wody, gazu, energii elektrycznej a przede wszystkim w zakresie odprowadzania nieczystości ciekłych (o czym przesądzać ma pismo "ZDiUM z dnia 24 października 2016 r.") – a jednocześnie sieci te nie zostały zrealizowane.

Należy bowiem zauważyć, że w zakresie rozwiązań dotyczących infrastruktury technicznej, w decyzji o warunkach zabudowy wskazane zostało w pkt 2 lit. d, że odprowadzanie ścieków odbywać się ma wg. zasad zbiorowego odprowadzania ścieków przez właściwą jednostkę organizacyjną w myśl przepisów o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale dopiero "po uprzednim" przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej. Organ lokalizacyjny przywołał co prawda, pismo B z dnia 27 października 2016 r. (a nie pismo ZDIUM z dnia 24 października 2016 r. na które powołał się skarżący) z uwagą, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla umożliwienia dostawy wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji, ale za istotną dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ uznał, dostarczoną przez inwestora umowę z dnia 8 grudnia 2016 r. o wykonanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzania budowlanego, zgodnie z którą, zagwarantowane zostało wykonanie sieci wodociągowo- kanalizacyjnej.

Wskazał także na złożoną w dniu 9 grudnia 2016 r. kolejną opinię B (z dnia 1 grudnia 2016 r.) w której uznano, że dostawa wody dla planowanej inwestycji może odbywać się poprzez przyłącze D (po sprawdzeniu obliczeniami przez uprawnionego projektanta przepustowości istniejącego przyłącza oraz doboru prawidłowej wielkości wodomierza) oraz na umowę zawartą przez inwestora z D w sprawie zapewnienia dostawy wody dla planowanej inwestycji. Wobec powyższych dowodów, organ lokalizacyjny uznał projektowane uzbrojenie terenu za wystarczające dla umożliwienia dostawy wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji (pkt 4 osnowy decyzji).

Powyższe ustalenia potwierdzone zostały w warunkach przyłączenia wydanych przez gestora sieci B w dniu 16 listopada 2017r. (załączonych do projektu budowlanego) – do których odwołał się także Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Wynika z nich, że dla umożliwienia odbioru ścieków konieczne jest zaprojektowanie układu sieci kanalizacji sanitarnej w oparciu o koncepcję "Analiza techniczna - ekonomiczna budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla obszaru zlokalizowanego w rejonie ul. [...]". Jednak do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie planowanej inwestycji, ścieki bytowo-gospodarcze odprowadzone będą do zbiornika bezodpływowego.

Z powyższego wynika, że przyjęte w projekcie budowalnym rozwiązania dotyczące zaopatrzenia i wodę i odprowadzenie ścieków pozostają zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej dopuszczonymi w pkt 4 osnowy tej decyzji. Ustalenia te nie naruszają też warunków wprowadzonych w pkt 2d ww. decyzji co do obsługi w zakresie infrastruktury techniczne (woda i odprowadzenie ścieków) przez podłączenie do sieci, gdyż wyraźnie zaznaczono w nich, że taka forma zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków wiążąca staje się po podłączeniu inwestycji do sieci. Pozostają również zgodne z przepisami w sprawie warunków technicznych, które w przypadku braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej dopuszczają odprowadzanie ścieków do zbiorników na nieczystości ciekłe (§ 26 ust. 3 i 34 ust. 1 rozporządzenia). W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacji jest uzasadniona i przewidziana przez gminę ale nie została jeszcze zrealizowana, to plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego.

Tym bardziej - zdaniem Sądu - nie mogą wyłączyć uprawnienia do korzystania z istniejącego już zbiornika. Sam fakt planowania przez gminę budowy sieci kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków. Dopiero realne istnienie sieci kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie. Przestawione wyżej okoliczności wskazują zatem, że do czasu podłączenie do sieci inwestycja ma zapewniony odbiór ścieków i dostawy wody a przyjęte w tym względzie rozwiązania zgodne są z decyzją o warunkach zabudowy.

Nie można także zgodzić się z zarzutem, że brak jest rzeczywistego zapewnienia dostaw wody, gdyż umowa o dostawę wody została zawarta przez zarządcę sieci z rażącym naruszeniem prawa, czyli bez wiedzy właściciela instalacji.

Kwestia oceny legalności umowy o dostawę wody pozostaje poza oceną organów architektoniczno – budowalnych. Skoro w aktach sprawy znajduje się złożone przez B – jako gestora sieci – zapewnienie dostawy wody i przyłączenia do sieci wodociągowej z dnia 16 listopada 2017 r. z którego wynika, że Spółka ta zapewnia dostawę wody na cele bytowo - gospodarcze i przeciwpożarowe z sieci wodociągowej z ul. [...] poprzez przyłącze D, to zarzut braku zapewniania dostawy wody jest nieuzasadniony.

Bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostaje zarzut pominięcia przez Wojewodę braku zgody właścicieli działek sąsiednich na odprowadzenie wód opadowych, które mogłoby odbywać się przez działki nie należące do inwestora. Z projektu jasno wynika bowiem, że wody opadowe i roztopowe nie będą kierowane na teren nieruchomości sąsiednich. Wody z dachu budynku oraz przyległych utwardzonych terenów odprowadzane będą przez projektowaną wewnętrzną kanalizację deszczową do zaprojektowanego w granicach działki inwestora zbiornika bezodpływowego na wodę deszczową. Takie rozwiązanie pozostaje zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zagospodarowania terenu w której ustalono, że wody opadowe będą odprowadzane na teren inwestycji. Nie narusza także postanowień § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z projektu nie wynika, aby odprowadzanie wód opadowych miało miejsce poprzez działki nie należące do inwestora – nie przewidziano w nim żadnych robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych poza granicami działki inwestora. Tym samym nie była wymagana zgoda właścicieli nieruchomości sąsiednich na odprowadzanie tych wód.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu, że projekt budowalny nie określa miejsca, gdzie będą odprowadzane ścieki i brak jest zgody od innych właścicieli zbiornika (szamba) na odprowadzanie większej ilości ścieków w związku z planowaną rozbudową. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazuje, że organ II instancji opierał się na informacjach i danych niezgodnych z prawdą. Wadliwość tę potwierdzać ma umieszczone w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "odprowadzanie nieczystości ciekłych ma mieć miejsce do istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego od strony zachodniej działki nr [...]". Tymczasem szambo przechodzi przez granicę i nie jest w wyłącznej dyspozycji właścicielskiej inwestora gdyż częściowo znajduje się na działce skarżącego.

Zauważyć zatem należy, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ścieki bytowe odprowadzane będą do istniejącego zbiornika bezodpływowego o pojemności 20,00 m3, który zlokalizowany jest na terenie inwestora. Nie przewidziano zmiany lokalizacji zbiornika jak też jego wielkości stwierdzając, że wszystkie prace połączeniowe wykonywane będą na terenie działki inwestora. W kwestii lokalizacji szamba, w projekcie opisano, że jest ono usytuowane na działce inwestora w odległości 0,16 cm od granicy z działką, co nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że szambo w całości znajduje się na działce inwestora. W tym kontekście, stwierdzenie zawarte w decyzji Wojewody o usytuowaniu zbiornika w części zachodniej działki inwestora, nie jest więc niezgodne z prawdą.

Skarżący podnosi, że w części zbiornik znajduje się na jego działce. Niesporne zatem jest, że częściowo obiekt ten znajduje się na działce inwestora. Nie jest także sporne, że obsługuje już istniejący na tej działce budynek laboratorium, który jest z nim połączony. Te okoliczności są wystarczające dla stwierdzenia, że inwestor posiada uprawnienia właścicielskie do tego urządzenia. Istotne także jest, że projekt nie przewiduje żadnych robót budowlanych związanych z lokalizacją lub zmianą pojemności szamba. Tym samym, nie planuje się żadnych robót ingerujących w uprawnienia skarżącego wynikające z przysługującego mu prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Nie była zatem konieczna jego zgoda na wpięcie planowanej rozbudowy do istniejącego już zbiornika z którego korzystał inwestor jako właściciel rozbudowywanego obiektu. Jeżeli nawet jest tak jak twierdzi skarżący, że zbiornik w części znajduje się na jego działce, to nie ulega wątpliwości, że inwestor także posiada do niego uprawnienia właścicielskie a zbiornik jest funkcjonalnie połączony z obiektem poddanym rozbudowie i przez ten obiekt wykorzystywany.

Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że spełnione zostały warunki odległościowe, brak zatem uzasadnionych przyczyn aby inwestor nie mógł z niego korzystać po rozbudowie. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają obowiązku uzyskania zgody innych podmiotów korzystających z szamba, na dalszą eksploatację szamba po rozbudowie obiektu, jeżeli planowane roboty budowlane nie dotyczą tego urządzenia. Zgoda ta mogłaby być konieczna, gdyby inwestor planował zmianę pojemości zbiornika lub zmianę jego lokalizacji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla oceny legalności decyzji pozostaje również zarzut braku odniesienia się przez Wojewodę do kwestii, czy w związku z rozbudową laboratorium istniejące szambo będzie mogło sprostać zapotrzebowaniu inwestora przy jednoczesnym kontynowaniu korzystania z niego przez sąsiadów. Istotnie organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu odwołania. Uchybienie w tym zakresie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż ocena powyższej okoliczności pozostaje poza kompetencjami organu architektoniczno-budowlanego. Kwestia sprawdzenia, czy istnieją techniczne możliwości istniejącego szamba na przyjęcie zwiększonej ilości ścieków wiąże się z przewidywaną ilością odprowadzanych ścieków. Rozwiązania dotyczące powiązania obiektu z sieciami zewnętrznymi jak też ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków objęte są projektem architektoniczno-budowlanym, który w tym zakresie nie podlega kontroli organu. Nadto powyższe rozwiązanie uzyskało pozytywne uzgodnienie organu wyspecjalizowanego w zakresie wymagań sanitarnych.

Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, że organ oparł się na błędnym uzgodnieniu/zatwierdzeniu projektu przez rzeczoznawcę ds. sanitarno -higienicznych (rys. PZT str. 13, rys. rzutu parteru str.

23) podczas, gdy projekt nie zawiera rozwiązań skutecznego odbioru ścieków z poszanowaniem wymogów prawnych ochrony środowiska i interesów osób trzecich z uwagi na brak szczelnego szamba zlokalizowanego na terenie inwestycji. W swojej ocenie skarżący pomija bowiem, że istnieje obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie rozwiązań dotyczących wymagań sanitarnych z Państwową Inspekcją Sanitarną na zasadzie art. 3 pkt 2 lit.a w zw. z art. 34 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony. Organy architektoniczno-budowlane nie mogą natomiast ingerować w projekt w zakresie w jakim dokonane zostało uzgodnienie organu wyspecjalizowanego. Ich rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania, czy projekt zawiera wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Taki zakres kompetencji tych organów wyznacza jednoznacznie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dokonywanie zaś przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jakichkolwiek ocen w zakresie materii zastrzeżonej do właściwości innych organów byłoby już działaniem wykraczającym poza ich kompetencje.

Co do podnoszonej przez skarżącego kwestii nieszczelności istniejącego szamba, to zauważyć trzeba, że ona także ona pozostaje poza przedmiotem rozważań organu wydającego pozwolenie na budowę – zwłaszcza w sytuacji, gdy przyjęte w projekcie rozwiązanie z tym zakresie uzyskało pozytywne uzgodnienie organu wyspecjalizowanego. Kwestia nieszczelności istniejącego już szamba wiąże się z użytkowaniem tego obiektu i powinna być poddana kontroli odpowiednich organów – ochrony środowiska czy też nadzoru budowlanego. Na marginesie Sąd zauważa, że skarżący zarzutów w tym względzie nie poparł żadnymi dowodami a inwestor na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. przedłożył protokół szczelności szamba.

Zdaniem Sądu, trafna jest także ocena Wojewody co do zgodności przewidzianej w projekcie budowalnym obsługi komunikacyjnej z obsługą komunikacyjną inwestycji przewidzianą w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja lokalizacyjna dopuszcza bowiem obsługę komunikacyjną (łącznie lub zamiennie) od ul. [...] i/lub ul. [...] poprzez istniejące zjazdy i układ dróg wewnętrznych, po uzgodnieniu z zarządcą drogi i uzyskaniu zgody właścicieli działek. Przyjęty w decyzji lokalizacyjnej system obsługi uwzględnia zatem, że działka zainwestowania nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W projekcie budowlanym przyjęto natomiast, że działka nr [...] będzie skomunikowana z drogą publiczną – ul. [...] przez działki nr [...] (działka należąca do skarżącego) oraz działkę nr [...] (droga wewnętrzna). Z przedstawionej dokumentacji wynika, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], w dziale [...] ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej drogi koniecznej dla każdoczesnego użytkownika, między innymi dla działki nr [...] (tj. działki zainwestowania).

Podstawą wpisu tej służebności jest umowa przeniesienia użytkowania wieczystego z dnia 28 maja 1997 r i umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z dnia 4 grudnia 2007 r. (podstawa wpisu nr [...],[...],[...],[...]). Zauważyć także należy, że na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z dnia 29 grudnia 2006 r. w dziale [...] księgi wieczystej dla działki nr [...] ujawniono sposób korzystania – drogi "dr". Taki sposób korzystania figurował do dnia 4 lutego 2019 r. kiedy to na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia 27 grudnia 2018 r. określono sposób korzystania jako "Bi" – inne tereny zabudowane. Powyższe oznacza, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy ([...] 2017 r.) działka skarżącego oznaczona było w ewidencji gruntów jako użytek "dr" – czyli stanowiła wówczas działkę drogową - zatem poprzez tę działkę jako drogę wewnętrzną ustalono wówczas dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji.

Dodać należy, że służebność drogi koniecznej przysługuje inwestorowi także względem działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, co wynika z wpisu w dziale [...] [...] [...] prowadzonej dla tej działki. Przyjęty w projekcie budowlanym sposób skomunikowania inwestycji z drogą publiczną, jest więc zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Odbywa się z ulicy [...] poprzez działki, które w dacie wydania tej decyzji uznane były za działki drogowe (tj. działki nr [...] i nr [...]). Inwestor uzyskał zgodę ZDiUM (pismo z dnia 16 stycznia 2019r.) na prowadzenie obsługi komunikacyjnej przez istniejący zjazd na działkę nr [...]. Okoliczność późniejszej zmiany oznaczenia działki nr [...] w ewidencji gruntów z "dr" na "Bi" nie wpływa na możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną przez tę działkę, skoro inwestorowi przysługuje rzeczowe prawo ograniczone w postaci służebności drogi koniecznej. Istnienie tego prawa wypełnia też warunek uzyskania zgody właścicieli działek nr [...] i nr [...] na który wskazuje decyzja lokalizacyjna.

Sąd akceptuje również argumentację Wojewody wskazująca na zgodność projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowalnymi. Pozostając w tematyce obsługi komunikacyjnej zauważyć należy, że w tym zakresie kluczową kwestią sporną jest ocena przyjętych w projekcie rozwiązań zapewniających inwestycji dojście i dojazd do drogi publicznej. Skarżący zarzuca Wojewodzie brak oceny rozwiązań zapewniających dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], który przewidziany został na szerokość 5 m. Zdaniem strony, nie zostało bowiem potwierdzone, że ustanowiona na działce nr [...] służebność drogi koniecznej może zapewnić dojście i dojazd na parking i to w takiej szerokości jak zaprojektowano. Według skarżącego, obsługa komunikacyjna inwestycji nie jest dostosowana do przeznaczenia działki nr [...] (obecnie Bi) i odbywa się z jej terenu pomimo, że obsługa miejsc postojowych powinna odbywać się z działki inwestora.

Zaprojektowanie czterech miejsc przechodu i przejazdu (dojścia piesze, dojazd do garażu, dojazd dla dostaw gazu, dojazd na plac parkingowy i obsługa budowy) nadmiernie obciąża służebność i ogranicza prawa właścicielskie.

Odnosząc się do powyższego zarzutu podnieść najpierw wypada, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Wojewoda dokonał analizy rozwiązań projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uznając, że spełniają one wymogi ww. przepisu. Odrębną kwestią jest natomiast to, że skarżący oceny tej nie podziela, z czego nie można jednak czynić organowi zarzutu pominięcia.

Co do argumentacji skarżącego kwestionującej przyjęte rozwiązania komunikacyjne w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu przez jego działkę, trzeba najpierw zauważyć, że jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę jest zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołany przepis przewiduje zatem trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18, opub. w Lex nr 2763287).

Aby warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony, musi być to dostęp nie tylko prawny ale także faktyczny. Dostęp prawny wynikać może bezpośrednio z czynności prawnej lub orzeczenia sądowego a faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp taki musi być nie tylko hipotetyczny ale też realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem można było mówić o skomunikowaniu terenu inwestycji z drogą publiczną, inwestor musi spełnić dwa podstawowe warunki: po pierwsze wykazać rzeczywiste (realne) połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, po drugie posiadać tytuł prawny pozwalający na dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1157/11, opub. w Lex nr 1298480).

Wobec powyższych wywodów nie budzi wątpliwości, że ustanowienie służebności drogowej (drogi koniecznej) potwierdza istnienie dostępu do drogi publicznej w sensie prawnym, przy czym bez znaczenia pozostaje, jaki jest użytek geodezyjny działki obciążonej. Dostęp ten nie musi się bowiem odbywać wyłącznie po terenach na których jest już urządzona droga, jedynym kryterium jest to, żeby dostęp ten był legalny. Istnienie służebności drogowej ma również znaczenie dla oceny dostępu do drogi publicznej w sensie faktycznym, gdyż służebność jako ograniczone prawo rzeczowe pozwala właścicielowi nieruchomości władnącej wyegzekwować przejazd przez nieruchomość obciążoną, nawet jeżeli - jak w niniejszej sprawie – doszło do jej zagrodzenia (przedstawione na rozprawie dowody potwierdzają, że inwestor z tej możliwości skorzystał). Ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, jest zatem rozwiązaniem które powinno gwarantować stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewniać, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściciela nieruchomości utracony jako, że będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie - jak np. wskutek wypowiedzenia stosunku prawego przez właściciela drogi wewnętrznej.

Wymóg faktycznego dostępu do drogi publicznej zostanie także spełniony, jeżeli zaprojektowane połączenie z drogą publiczną będzie odpowiadać warunkom § 14 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zapewnienia dojścia do działki budowalnej i budynków oraz urządzeń z nią związanych odpowiednio do sposobu ich użytkowania i ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis dopuszcza także ciąg pieszo jezdny pod warunkiem, że ma on szerokość 5 m umożliwiający ruch pieszo jezdny.

Z dokumentacji projektowej wynika, że w niniejszej sprawie ten warunek został spełniony. Inwestor przewidział bowiem dojazd i dojście do działki i projektowanej rozbudowy o szerokości 5 m, między innymi, przez działkę skarżącego. Mając na względzie wielkość tej działki i jej szerokość uwidocznioną na mapie zasadniczej (około 15 m) należy stwierdzić, że istnieje faktyczna możliwość wytyczenia takiego dojazdu. Działka skarżącego jest również działką utwardzoną, co umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego, tym bardziej, że jak wynika z danych w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej uprzednio pełniła już funkcję działki drogowej. Argumentacja Wojewody wskazująca, że przyjęte rozwiązania komunikacyjne spełniają wymóg § 14 rozporządzenia jest zatem trafna. Prawidłowości tej nie podważa zarzut skargi, że zaaprobowana obsługa komunikacyjna nie uwzględnia "przeznaczenia" działki skarżącego, która w ewidencji gruntów oznaczona została jako Bi.

W tym względzie powtórzyć należy, że wobec ustanowienia na działce skarżącego służebności drogi koniecznej, bez znaczenia dla zapewnienia przez nią dostępu do drogi publicznej pozostaje oznaczenie jej użytku w ewidencji gruntów. Niezależnie bowiem od tego jaki użytek ujawniono na niej w ewidencji gruntów istotne jest, że pozwala ona na skomunikowanie działki inwestora z drogą publiczną. Przypomnieć też wypada, że stosownie do art. 21 ust. pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów stanowi zbiór informacji dotyczących gruntów w zakresie ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów i w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądza o przeznaczeniu nieruchomości.

Oceny organu nie podważają także zarzuty skarżącego wskazujące na nadmierne obciążenie służebnością drogową jego działki, co wynika z faktu, że w związku planowaną rozbudową szlak służebny obsługiwać będzie dojazd i dojście do działki inwestora jako: dojście piesze, dojazd do garażu, dojazd do dostaw gazu, dojazd na parking. W istocie, skarżący zarzuca zatem, że na skutek rozbudowy zwiększy się natężenie ruchu przez jego działkę.

Sąd podziela stanowisko, że ustanowienie drogi koniecznej na działce skarżącego na rzecz nieruchomości inwestora oznacza jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości skarżącego w oznaczonym zakresie, w sposób jak niemniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej (art. 288 k.c.). Służebności gruntowe powinny być bowiem wykonywane możliwie z jak najmniejszym obciążeniem gruntu służebnego. W odniesieniu do niniejszej sprawy trzeba jednak zauważyć, że wpis w dziale [...] księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] nie określa przebiegu drogi koniecznej, w szczególności nie wskazuje ograniczeń co do szczegółowego przebiegu i szerokości szlaku służebnego - co może mieć związek z faktem, że do 2019r. przedmiotowa działka stanowiła działkę drogową. W tej sytuacji, w treści księgi wieczystej nie znajduje oparcia zarzut, że zaproponowana obsługa komunikacyjna niewspółmiernie odbiega od warunków korzystania ze służebności wpisanej w księdze wieczystej tym bardziej, że jak podaje sam skarżący, trwa dopiero postępowanie sądowe mające za przedmiot ustalenie przebiegu służebności drogi koniecznej.

Skarżący nie wskazał także konkretnych postanowień wynikających z umowy lub postanowienia sądu, z których wynikałyby ograniczenia w korzystaniu ze służebności, tego rodzaju, że uniemożliwiłyby one zapewnienie dostępu do drogi publicznej przy spełnieniu warunków § 14 rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że projekt budowalny nie przewiduje zajęcia pod dojścia i dojazdy całej działki skarżącego (co sugeruje skarga) ale tylko ciągu komunikacyjnego o szerokości nie większej niż 5 m, co wynika z obowiązujących przepisów prawa. Także Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie twierdzi, że służebność wykonywana będzie na całej działce skarżącego. Czym innym jest bowiem fakt, że wpis w księdze wieczystej służebności drogowej obciąża całą działkę, a czym innym zakres w jakim służebność będzie wykonywana. W tym względzie istotne jest, że planowane ciągi komunikacyjne mieszczą w minimalnych granicach dopuszczonych obowiązującymi przepisami, co oznacza, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym nie zmierzają do nadmiernego (ponad minimum określone w rozporządzeniu) obciążenia nieruchomości skarżącego. Niewątpliwym jest także, że ciągi te niezbędne są dla zapewnienia nieruchomości władnącej dostępu do drogi publicznej.

Projektowana szerokość dojścia i dojazdu nie pozbawia też skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości obciążonej w pozostałej części. Natomiast kwestia konkretnego zakresu w jakim wykorzystana będzie działka skarżącego na drogę służebną zapewniającą dojazd i dojście w zaplanowanej szerokości, pozostaje obecnie poza kompetencjami organów architektoniczno-budowlanych, gdyż wiąże się z wykonywaniem prawa rzeczowego.

Wobec powyższych wywodów nie można uznać, że skarżący wykazał, iż przyjęte w projekcie budowalnym rozwiązania nadmiernie ingerują w jego prawo własności. Nie przekonuje w tym względzie argumentacja skarżącego, że rozwiązanie w zakresie dostępu do drogi publicznej oddziałuje niekorzystnie na planowane na działce nr [...] zamierzenia budowalne – polegające na rozbudowie zakładu (co do którego ustalone zostały warunki zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] decyzją z [....]) Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza prawa skarżącego do zagospodarowania działek nr [...] i nr [...].

Natomiast Sądowi z urzędu wiadomym jest, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] (nr sprawy [...]) ustalająca dla skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali produkcyjno-magazynowej składającej się z trzech modułów wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...], [...], obręb S. została uchylona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (nr [...]) z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw na tą decyzję został przez tut. Sąd oddalony wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020r. (sygn.akt II SA/Wr 196/20). Z powyższego wynika zatem, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, skarżący nie dysponował jeszcze ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...] i nie dysponuje nią nadal. Zarzut, że przedmiotowe pozwolenie na budowę pozostaje sprzeczne z inwestycją dla której nie uzyskał warunków zabudowy nie znajduje zatem jakiegokolwiek potwierdzenia.

Także możliwość zagospodarowania tej działki w sposób planowany przez inwestora, jawi się jako okoliczność przyszła i niepewna. Tym samym trudno uznać aby planowana inwestycja ograniczała uzasadniony interes skarżącego. Zarzuty, wskazujące na ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącego która obciążona jest służebnością drogi koniecznej, należy bowiem ocenić w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W przepisie tym wprowadzony został obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu objętego projektem, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca nie określił na czym polega poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich ani też nie doprecyzował samego sformułowania "interesy osób trzecich", poza wskazaniem, że przejawia się ono m.in. w zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, przez co należy rozumieć zapewnienie bezpośredniego dostępu do tej drogi, dostępu do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Taki niedookreślony zakres ochrony oznacza, że w każdym przypadku w sposób zindywidualizowany należy ocenić, czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich, przy czym podkreślenia wymaga, że muszą to być interesy "uzasadnione". Jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że ochrona nie może mieć charakteru absolutnego. Wobec tego uzasadnione interesy osób trzecich należy oceniać w sposób obiektywny, kierując się przede wszystkim normami regulującymi proces inwestycyjny. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości.

Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b nie może także naruszać prawa inwestora wynikającego z przywołanego na wstępie art. 4 P.b. (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 267/16, CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że przewidziane w projekcie rozwiązania naruszą jego interes prawny przez to, że sprzeczne są z decyzją ustalającą warunki zabudowy na działce nr [...]. Skarżący nie legitymuje się bowiem taką decyzją, co ma związek z obciążeniem tej działki służebnością drogi koniecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualna zabudowa tej działki, nie może ograniczać lub uniemożliwiać wykonywania obciążającą ją służebności drogowej. W tej części uprawnienia właścicielskie skarżącego zostały bowiem ograniczone.

Uzupełniająco Sąd zauważa, że nie można zgodzić się z argumentacją skargi wskazującą, że służebność drogi koniecznej miałaby służyć zapewnieniu miejsc postojowych. Miejsca te zapewnione bowiem zostały na działce inwestora zaś przez działkę skarżącego miałby odbywać się dojazd do działki na której te miejsca są usytuowane, co wiąże się z dostępem do drogi publicznej w celu realizacji przewidzianej funkcji usługowej – laboratorium. Nie ma w tym względzie sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy w której wskazano jedynie, że miejsca postojowe należy zapewnić wyłącznie na obszarze działki inwestora. Także sam dojazd do miejsc postojowych następuje już na działce inwestora.

W ocenie Sądu, nieuzasadniony okazał się także zarzut niedokładnego wykonania przez organ obowiązku przeprowadzenia kontroli kompletności przedłożonego projektu budowlanego, co prowadzić miało do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego. Skarżący argumentuje bowiem, że skoro organ odwoławczy wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, to był on niekompletny już na etapie wydania decyzji przez organu I instancji. Z tego wywodzi, że została ona wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie powinna być utrzymana w mocy przez Wojewodę skoro projekt był niekompletny już w chwili wniesienia odwołania.

Skarżący nie dostrzega jednak, że postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne a istota tej zasady sprowadza się do konieczności dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy - najpierw przez organ pierwszej instancji, następie przez organ II instancji. W celu realizacji tej zasady organ odwoławczy wyposażony został w ramach art. 136 k.p.a., w możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia sprawy a organ nie stwierdzi konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Postępowanie uzupełniające to organ odwoławczy może przeprowadzić sam lub zlecić odpowiednie czynności organowi I instancji. W ramach tego postępowania dopuszczalne jest przeprowadzenie jednego lub kilku dowodów i należy uznać, że dopuszczalne jest także usunięcie stwierdzonych przez organ braków lub nieprawidłowości w projekcie budowalnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź też odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza przedłożony projekt budowlany pod względem spełnienia czterech przesłanek wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie. Jeżeli wymogi te nie zostaną zachowane, organ nakłada na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w cytowanym unormowaniu nie posługuje się wyrażeniem "organ pierwszej instancji" a wyrażeniem "właściwy organ", stąd nie można uznać, aby tym organem mógł być wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji.

Postanowienie Wojewody z dnia [...] wskazuje, że w ramach postępowania uzupełniającego Wojewoda zlecił organowi I instancji czynności związane z usunięciem stwierdzonych w projekcie budowlanym braków w zakresie: uzupełnienia podpisu współautora projektu pod oświadczeniem; wyjaśnienia, czy decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna; jednoznacznego określenie szerokości elewacji frontowej. Taki zakres usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego mieści się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ odwoławczy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy obejmował bowiem kwestie, które wymagały jedynie doprecyzowania, dodatkowego wyjaśnienia i zmiany projektu takim zakresie, że było to dopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego. Uzupełnienie i doprecyzowanie projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów nie przekraczało granic dopuszczonych art. 136 k.p.a. a w konsekwencji uzupełnienie tych braków nie wymagało dwukrotnego aktu stosowania prawa w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Z tej racji nie jest uzasadniony zarzut, że Wojewoda powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji tylko z tego względu, że stwierdził niewielkie braki w projekcie budowlanym. Nie stwierdzając podstaw do wydania decyzji kasacyjnej Wojewoda wręcz zobowiązany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego a skoro z obowiązku tego się wywiązał i doprowadził do usunięcia nieprawidłowości projektu, brak yło podstaw do uchylenia z tej przyczyny decyzji organu I instancji.

Dalej skarżący twierdzi, że pomimo dokonanych uzupełnień projekt nie jest nadal kompletny, gdyż nie usunięto w nim innych braków, o czym świadczyć mają podniesione w skardze zarzuty co do: braku zgód właścicieli sąsiednich działek na przeprowadzenia instalacji (wodnych, kanalizacyjnych) i na odprowadzenie wód opadowych i na usytuowanie miejsc postojowych. W kwestii prawidłowości i kompletności rozwiązań dotyczących infrastruktury technicznej, w tym dotyczących zbiornika na nieczystości, Sąd wypowiedział we wcześniejszych wywodach. W tym miejscu warto tylko wspomnieć, że określony w projekcie zakres robót związanych w wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnych ograniczony został do działki inwestora, podobnie jak w przypadku instalacji do odprowadzania wód opadowych. Także miejsca postojowe usytuowane zostały w obrębie działki zainwestowania. Tym samym nie była wymagana zgoda właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Zarzut niekompletności projektu budowlanego skarżący uzasadnia także tym, że projekt zagospodarowania terenu wykonany został na nieaktualnej mapie zasadniczej, gdyż należąca do niego działka oznacza została na niej jako użytek drogowy (dr) a nie budowalny (Bi). Powyższe prowadzić miało do naruszenia art. 34 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, powyższy zarzut należy rozpatrywać przy uwzględnieniu, że zawarty w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wymóg sporządzania projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie zasadniczej wynika z konieczności zapewnienia prawidłowej oceny dopuszczalności wykonania zaplanowanych robót budowlanych w kontekście przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych, w szczególności w zakresie usytuowania granic, odległości obiektów, sieci, układu komunikacyjnego. Tylko bowiem sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena ta zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół oraz samej nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Dalej zauważyć należy, że z § 8 ust. 1 w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, z późn. zm.) wynika, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. W świetle § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) chodzi o kopię aktualnej mapy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że mapa zasadnicza, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, jest elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze.

W myśl art. 12b powołanej ustawy, przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez organ służby geodezyjnej i kartograficznej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ ten wydaje materiały przyjęte do zasobu, uwierzytelniając je za pomocą stosownej klauzuli, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18, Legalis nr 2195755).

Stwierdzić zatem należy, w sytuacji gdy inwestor przedłoży projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie zasadniczej opatrznej klauzulą o przyjęciu do zasobu geodezyjnego, to organ nie ma podstaw do kwestionowania tej mapy i winien przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznego. Organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę musi się jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ służby geodezyjnej i kartograficzne, działający w odrębnym trybie. W razie wątpliwości może się co najwyżej zwrócić do inwestora o przedłożenie projektu budowlanego sporządzonego z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej.

Z przedstawionej dokumentacji wynika, że zatwierdzony w niniejszej sprawie projekt budowlany sporządzony został 27 sierpnia 2018r. Jego część stanowi projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie zasadniczej na której widnieje klauzula o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisaniu zmian do ewidencji materiałów zasobu w dniu 4 maja 2018 r. Z mapy tej wynika, że działka skarżącego stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem "dr". Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestor złożył w dniu 31 grudnia 2018 r. Organ nie miał zatem podstaw aby kwestionować wykorzystanie do opracowania projektu aktualnej mapy zasadniczej. Dopiero przy piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r. – już w toku postępowania - skarżący poinformował o zmianie użytku gruntowego z "dr" na "Bi". Organ I instancji uwzględnił tę okoliczność, gdyż postanowieniem uzupełniającym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie usytuowania rozbudowywanej części w odpowiedniej odległości od działki skarżącego - jako właśnie działki budowalnej.

Inwestor dokonał w tym zakresie stosownego uzupełniania, przedkładając przy piśmie z dnia 26 marca 2019r. poprawiony projekt zagospodarowania terenu na którym działka skarżącego oznaczona jest symbolem Bi. Z poprawionego projektu wynika, że odległość ściany rozbudowanego budynku od granicy z działką skarżącego spełnia normatywy odległościowe. Tym samym zmiana użytku geodezyjnego która została ujawniona już po sporządzeniu projektu budowlanego, została uwzględniona w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przez wprowadzenia w projekcie odpowiednich rozwiązań w zakresie odległości rozbudowy od granicy działki skarżącego. Dokonano zatem korekty dokumentacji projektowej w sposób odpowiadający aktualnemu stanowi ujawnionemu w ewidencji gruntów i budynków i zasobie geodezyjno-kartograficznym, co umożliwiło dokonanie dopuszczalności wykonania zaplanowanych robót budowlanych na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, zgodnie z celem art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Co istotne, ocenę tę przeprowadzono przy uwzględnieniu stanu ujawnionego w ewidencji gruntów na dzień orzekania. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia ww. przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zmiana w zakresie użytku geodezyjnego pozostaje bowiem bez wpływu na przyjęte rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej w związku z ustanowioną na działce skarżącego służebnością drogi koniecznej, co zostało już wcześniej przedstawione.

Podsumowując, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany był kompletny i zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i pozwolenia oraz oświadczenia o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Weryfikacja projektu budowlanego z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją ustalającą warunki zabudowy potwierdziła ich zgodność. Podobnie, przyjęte rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenu nie wykazują sprzeczności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiałów i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych da wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, zarówno zakres postępowania dowodowego jak i motywy decyzji były adekwatne do przedmiotu prowadzonego postępowania. W efekcie materiał zgromadzony w sprawie dawał odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto, co do zasady, zapewniał możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wobec zaskarżonej decyzji zasadnym okazał się natomiast zarzut braku odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów odwołana. Organ odwoławczy istotnie do niektórych zarzutów odwołania nie odniósł się wcale (jak np. zarzut kwestionujący oparcie się na nieprawidłowym uzgodnieniu specjalisty ds. higieniczno-sanitarnych, brak odniesienia się do kwestii nieszczelności szamba, czy brak wypowiedzi co do zgód właścicieli nieruchomości sąsiednich na wykonanie instalacji technicznych) inne zarzuty rozpatrzył natomiast dokonując kontroli projektu budowlanego ale bez ich wyeksponowania.

Takie sporządzenie uzasadnienia świadczy o naruszeniu wymogów wynikających z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja pozwalała na ustalenie w oparciu o jakie przepisy organ rozstrzygał sprawę oraz jaka jest jego ocena materiału dowodowego – możliwe było także prześledzenie toku myślenia organu. Przeprowadzona przez Sąd analiza wykazała także, że pominięte przez organ zarzuty odwołana nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

W konkluzji stwierdzić należy, że skoro Sąd oceniając postawione w skardze zarzuty nie stwierdził naruszenia przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzupełnieniu należy zauważyć, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa uwzględnienie przy orzekaniu uzgodnienia ZDiUM z dnia 16 stycznia 2019 r., gdyż dotyczy ono możliwości prowadzenia obsługi komunikacyjnej z wykorzystaniem istniejącego zjazdu na działkę nr [...], co jak najbardziej mieści się w uprawnieniach tego organu.

Nie można zaakceptować także zarzutów skargi wskazujących na wydanie decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2277/14, z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej.

Dodatkowym kryterium wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, by niewykonalność decyzji miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie tego rodzaju niewykonalność nie zachodzi. W szczególności nie można uznać, że zachodzi przesłanka niewykonalności decyzji ze względu na podnoszoną przez skarżącego sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr [...], której w chwili orzekania przez organu skarżący jeszcze nie posiadał a obecnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. O niewykonalności nie świadczy też zawarcie umowy o dostawę wody z przyłącza D, która zdaniem skarżącego jest nieważna - skoro gestor sieci B potwierdza możliwość dostarczania wody w ten sposób. Wreszcie o niewykonalności decyzji nie stanowi zaplanowanie dostępu do drogi publicznej przez działkę skarżącego, skoro – jak zostało to wcześniej omówione – spełnione są kryteria prawnego jak i faktycznego dostępu do drogi publicznej.

W skardze podniesiony został także zarzut wskazujący na wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętą inna decyzją ostateczną) jednak wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu, Sąd nie ma możliwości odniesienia się do niego.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny po stwierdzeniu braku podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wynikających z art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a., działając zgodnie z art. 151 ww. ustawy orzekł o oddaleniu skargi.