Uzasadnienie
Skarżący w pismach do organu nadzoru budowlanego kierowanych od 2014 r. domagał się przeprowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego wentylacji grawitacyjnej w określonym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w którym jest właścicielem lokalu odrębnego, a którym zarządza spółdzielnia mieszkaniowa.
Organ ten po zgromadzeniu protokołów przeglądu przewodów kominowych i wyjaśnień zarządcy budynku początkowo próbował załatwić sprawę zwykłym pismem. Po upływie około trzech lat i pod wpływem kolejnych pism skarżącego, organ ten zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego "w sprawie nieprawidłowo działającej wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu" skarżącego.
Po dokonaniu oględzin lokalu oraz w oparciu o protokół z okresowej kontroli stanu technicznego budynku organ pierwszej instancji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. nakazał skarżącemu usunąć stwierdzone nieprawidłowości istniejącej wentylacji grawitacyjnej w jego mieszkaniu przez zamontowanie listew nawiewnych w oknach, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności przez wzgląd na ochronę życia ludzkiego.
Organ (art. 32 p.p.s.a.) na skutek odwołania skarżącego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niewłaściwe stosowanie art. 66 p.b. przez ograniczenie do stanu technicznego samego lokalu. Organ zwrócił uwagę, że przepis powinien być stosowany wobec zarządcy lub właściciela budynku oraz w przypadku nieodpowiedniego stanu technicznego całego obiektu lub jego części, zaś lokalu wówczas jedynie, gdy jego stan wpływa na istnienie zagrożeń lub stan całego budynku.
W pierwszej instancji nie ulegało wyjaśnieniu w jaki sposób stan nieodpowiadający normie [...] wpływa na możność stosowania art. 66 p.b., a ponadto kto powinien być adresatem decyzji (patrz wyroki II OSK 985/08, 121/09 i 1852/11). Nie ustalono nawet, czy po rozszczelnieniu okien w lokalu ciąg powietrza odpowiada normie.
W toku ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji dołączył wypis z rejestru gruntów wskazujący na istnienie współwłasności 39 osób odnośnie czterech budynków lub klatek mieszkalnych (bez wyjaśnienia, czy jest to jedna czy kilka wspólnot mieszkaniowych).
Bez przeprowadzenia innych czynności organ ten na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie, gdyż dokumentacja z przeglądów budynku i kominiarska nie wykazują nieprawidłowości instalacji budynku, zaś nieprawidłowa wentylacja grawitacyjna lokalu skarżącego nie wpływa na stan techniczny budynku.
W odwołaniu skarżący zarzucił, że oceny nadzoru budowlanego powinny być oparte na ekspertyzie rzeczoznawcy, której sporządzenia nie nakazano. Twierdził że wentylacja grawitacyjna nie działa prawidłowo w całym budynku. Przeglądy kominiarskie w porze letniej nie mogą wykazać odwróconego ciągu, stanowiącego problem w okresie zimowym. Do naprawienia wentylacji w budynku powinien zostać zobowiązany zarządca budynku, którego należy przymusić do przestrzegania normy [...] z dnia [....].02.2000 r.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ przytoczył ustalenie wynikające z oględzin mieszkania skarżącego, że w łazience stwierdzono ciąg odwrotny przy zamkniętym oknie. Zalecono wówczas zainstalowanie listew nawiewnych w oknie, co usunie problem.
Organ stwierdził, że niewątpliwie w pierwszej instancji stosowany był art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok I OSK 1167/09). Było istotne, że przedmiotem postępowania była sprawa nieprawidłowo działającej wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu skarżącego. Instalacja nawiewno-wywiewna w budynku nie wykazuje nieprawidłowości. Jedynie w mieszkaniu skarżącego trzeba stworzyć odpowiednie warunki (rozszczelnienie okien, listwy nawiewne) dla uzyskania prawidłowego ciągu, co jest w gestii właściciela lokalu, a nie nadzoru budowlanego. Lokal skarżącego przy jego odpowiednim użytkowaniu nie wykazuje nieprawidłowości technicznych.
Postępowanie nie obejmowało stanu całego budynku, zaś stan lokalu nie uzasadniał wydania decyzji merytorycznej.
Nie wyklucza to wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie stanu technicznego całego budynku, a właściwie przewodów kominowych i instalacji wentylacyjnych w tym budynku. Jedynie w takim postępowaniu byłoby możliwe nałożenie obowiązków na wspólnotę mieszkaniową, skoro wskazane instalacje niewątpliwie należy do części wspólnych budynku.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący nadal twierdził, że sprawa dotyczy stanu instalacji grawitacyjnej w całym budynku, zaś czynności wyjaśniające powinny objąć pozostałe cztery mieszkania w pionie. Okna w tych lokalach nie posiadają wywietrzników lub listew nawiewnych, których zamontowanie zaleca zarządca (spółdzielnia mieszkaniowa), ale nie potrafi wyegzekwować. Cała instalacja nie może więc działać prawidłowo, skoro mieszkania w pionie nie są włączone do obiegu powietrza. Zamontowanie listew nawiewnych w jednym mieszkaniu nie rozwiązuje problemu. Kominiarze nie reagują na pisemne uwagi skarżącego, a zarządca nie wykonuje swoich obowiązków. Niesprawna instalacja wywołuje ciągi odwrotne i nawiewne przykrych zapachów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sąd od dawna stara się przekonać organ, że w sprawach stosowania art. 48-51 i art. 66 p.b. nadzór budowlany działa z urzędu (patrz przykładowo wyroki II SAB/Wr 28/11, II SA/Wr 477/10, 10/11, 380/13, 609/15). Nie ma potrzeby w nin. sprawie powracać do tego zagadnienia. Załóżmy jak chce organ, że w nin. sprawie organy działają na wniosek skarżącego. Wówczas przedmiot postępowania wyznaczają przytoczenia faktyczne skarżącego, te zaś w licznych pismach do organu nadzoru budowlanego zgłaszają problem nieprawidłowego stanu technicznego instalacji grawitacyjnej w całym budynku. Jak trafnie zauważył organ, sprawa dotyczy więc przewodów lub instalacji wspólnych, których prawidłowe funkcjonowanie jest być może uzależnione od czynności członków wspólnoty mieszkaniowej w ich mieszkaniach, które powinien wymusić zarząd lub zarządca.
Przedmiotu postępowania nie wyznacza wadliwe, bo zbyt wąskie zakreślenie jego granic w zawiadomieniu o wszczęciu.
Bezprzedmiotowość postępowania należy odnosić do nieistnienia sprawy administracyjnej, nie zaś treści zawiadomienia o jego wszczęciu, chyba że zawiadomienie prawidłowo zakreśla granice sprawy. Oczywiście o granicach sprawy zazwyczaj nie stanowi treść zawiadomienia, lecz jej stan w dacie rozstrzygania.
O ile organy twierdzą o braku podstaw do stosowania art. 62 ust. 3 p.b., to w ocenie Sądu ustaliły podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 p.b. i nałożenia na zarządcę obiektu obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Jak bowiem ustalono, w pewnych warunkach wentylacja działa nieprawidłowo, zaś spółdzielnia mieszkaniowa przyznaje istnienie podstaw do nałożenia na wspólnotę obowiązku stworzenia warunków do prawidłowego funkcjonowania instalacji.
Oczywiście organy powinny ustalić konkretnie sposób zarządu i podmiot zarządzający poprzez zażądanie od spółdzielni udokumentowanych wyjaśnień.
Rutynowym działaniem nadzoru budowlanego jest żądanie od stron nie tylko odpowiedniej dokumentacji, ale przede wszystkim oceny lub ekspertyzy technicznej i dopiero wówczas załatwienie sprawy.
Przy dokonaniu ocen prawnych należy oczywiście pamiętać o ograniczonym zakresie stosowania nowych warunków technicznych odnośnie obiektów wybudowanych legalnie w okresie obowiązywania przepisów uprzednio obowiązujących (patrz § 330 obecnych Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 i poprzednio obowiązujących Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 warunków technicznych oraz jeszcze wcześniejszych poczynając od rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r. Dz. U. Nr 38, poz. 196).
Organ nie zauważył, że w orzecznictwie sądowym stosuje się wobec zarządcy domu wielorodzinnego art. 81c ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) nawet w sprawie nieprawidłowości funkcjonowania wentylacji w jednym mieszkaniu (wyrok II SA/Lu 1185/16), wskazując tam ponadto na konieczność stosowania również normy [...] lub [...] (na temat obowiązywania norm patrz wyroki II OSK 1263/15 i II SA/Op 6/16 w nawiązaniu do art. 5 ust. 3 i 4 ustawo o normalizacji Dz. U. z 2015 r., poz. 1483). W zależności od ustaleń faktycznych spotyka się w praktyce stosowanie nakazu także do współwłaścicieli budynku lub niektórych z nich, a nawet jednego (wyrok II OSK 731/13), a zatem kwestia ta musi zostać starannie wyjaśniona przez organy i rozważona w uzasadnieniu decyzji (patrz przykładowo wyroki II SA/Lu 617/08, II OSK 164/12, II OSK 1310/06, II OSK 726/12, II SA/Wr 466/04 lub 9/05 i 299/09, II OSK 2383/10, 731/13, II SA/Kr 390/11).
Pamiętać należy również o pierwszeństwie stosowania art. 51 p.b. przed art. 66 p.b., o ile wadliwy stan techniczny był skutkiem robót budowlanych (wyrok II SA/Wr 495/09), co może wynikać ze zleconej ekspertyzy.
W ocenie Sądu zatem stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania było przedwczesne i dlatego, oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. z uwagi na istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), a ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.