Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Wójt Gminy C. działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1397) orzekł o wymeldowaniu R. Ż. oraz małoletnich dzieci K. Ż. i J. Ż. z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym w miejscowości D. [...] w gminie C. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wymeldowania R. Ż. wraz z małoletnimi dziećmi K. i J. zostało wszczęte w dniu 19 czerwca 2019 r. – na wniosek R. G., będącego właścicielem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości D. nr [...] w gminie C. Wnioskodawca motywując wniosek podał m.in., że R. Ż. i jego małoletnie dzieci – K. i J. od listopada 2018 r. nie przebywają w lokalu mieszkalnym pod adresem D. [...], gmina C., ponieważ R. Ż. wraz z rodziną wyprowadził się do wybudowanego przez siebie, własnego domu mieszkalnego zlokalizowanego również w miejscowości D., ale oznaczonej numerem [...].
W toku prowadzonego postępowania przesłuchano w charakterze świadków mieszkańców miejscowości D., będących sąsiadami R. Ż. zarówno w przypadku adresu D. [...] jak i D. [...].
Wszyscy przesłuchani świadkowie jednoznacznie oświadczyli, że znają osobiście R. Ż. i że od grudnia 2018 r. mieszka on razem z żoną i dziećmi w swoim nowym domu w D. [...].
Ponadto Wójt Gminy C. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w M. z zapytaniem, czy w lokalu mieszkalnym pod adresem D. [...] w gminie C. były interwencje policji, a jeżeli były, to czego dotyczyły i kto wzywał policję. W odpowiedzi z dnia 27 lipca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w M. poinformował, że pod wskazanym adresem nie przeprowadzano interwencji. Poinformowano również, że pod adresem D. [...] nikogo nie zastano. Rozpytano więc sąsiadów, którzy potwierdzili, iż sporadycznie widują R. Ż. z rodziną pod wskazanym wyżej adresem. Natomiast ustalono, że wymieniony może przebywać w nowo wybudowanym domu jednorodzinnym w D. [...], gdzie rzeczywiście zastano R. Ż. W rozmowie z nim ustalono, że z uwagi na to iż właściciel spornej nieruchomości uniemożliwił R. Ż. i jego rodzinie dostęp do pomieszczenia w którym znajduje się piec CO w konsekwencji czego brakuje ciepłej wody, "od marca 2019 r. sporadycznie zamieszkuje pod jednym i drugim adresem wspólnie z żoną i dwójką dzieci".
Z uzasadnienia wynika również, że w dniu 6 sierpnia 2019 r. skierowane zostało do pełnomocnika R. Ż. pismo dotyczące wyjaśnienia okoliczności opuszczenia lokalu w budynku mieszkalnym w D. nr [...] i zamieszkania w innym miejscu. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź pełnomocnik poinformował Wójta Gminy C., że R. Ż. nigdy nie opuścił wymienionego lokalu i wraz z żoną ponoszą wszelkie koszty związane z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w D. [...], tj. prąd, woda, śmieci, szambo. Nie dołączono jednak żadnych potwierdzeń płatności. Pełnomocnik nadmienił też, że jego mocodawca ma nieustanny problem z dostępem do pieca CO i że fakt ten był zgłaszany właścicielowi jak również dzielnicowemu (brak jest dowodów potwierdzających ten fakt).
W dalszej części uzasadnienia organ orzekający – odnosząc się do rozstrzygnięcia – wyjaśnił, że oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy dał wiarę zeznaniom świadków. Są one bowiem stanowcze, spójne i logiczne oraz zgodne z zeznaniami strony postępowania.
Następnie Wójt Gminy C. wskazał, że materialną podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego stanowi art.35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity Dz.U. z 2019r. poz.1397 tj.) zgodnie z którym, właściwy organ gminy wydaje z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego lub czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym, zgodnie z art.25 ust.1 ustawy o ewidencji ludności, jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Istotą ewidencji ludności jest dokumentowanie faktów dotyczących pobytu danej osoby pod określonym adresem, a nie ustalanie uprawnień do korzystania z lokalu. Zameldowanie jest tylko czynnością rejestracyjną potwierdzającą fakt przebywania danej osoby pod określonym adresem, nie daje natomiast prawa do przebywania w tym lokalu.
Należy również przyjąć, że miejscem stałego pobytu osoby jest miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, ma urządzone centrum życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, (odzież, meble, żywność) przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Ponadto, zameldowanie potwierdza istniejący stan faktyczny, a nie chęci, czy zamiar danej osoby. Przez dobrowolność rozumie się również nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuacje, w której, niezależnie od okoliczności, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu. Organ podkreślił przy tym, że to, iż dana osoba sporadycznie (od czasu do czasu) przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana, nie oznacza, że jest to jej centrum życiowe.
Nawet podsiadanie w lokalu swoich rzeczy, szczególnie, gdy jest to lokal, w którym dana osoba przez wiele lat zamieszkiwała, nie stwarza jeszcze z tego lokalu automatycznie jej centrum życiowego. W świetle art.35 ustawy prawnie niedopuszczalnym jest natomiast utrzymywanie dalszego, fikcyjnego zameldowania w lokalu osoby, która w rzeczywistości lokal ten opuściła i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
W zakończeniu swojej argumentacji organ orzekający wyjaśnił, że stosownie do art. 35 organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego lub czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Wójt Gminy C. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę całość okoliczności sprawy stwierdził, że ze strony R. Ż. i małoletnich dzieci K. Ż. i J. Ż. nastąpiło opuszczenie miejsca stałego zameldowania.
Wskazując na przedstawione powyżej okoliczności organ stwierdził, że centrum życiowe stron nie mieści się w lokalu mieszkalnym pod adresem: D. [...], gm. C. Zdaniem organu R. Ż. wraz z małoletnimi dziećmi K. i J. Ż. dobrowolnie opuścił miejsce stałego zameldowania i ich pobyt w tym lokalu utracił charakter pobytu stałego.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że ustawowy obowiązek meldunkowy jest powinnością obywateli. Zgodnie z art. 33 ust.1 ustawy o ewidencji ludności osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązana jest wymeldować się. Niedopełnienie tego obowiązku stwarza stan tzw. "fikcji meldunkowej" tj. niezgodności stanu faktycznego z zapisami ewidencji ludności. Likwidacji takich stanów fikcyjnych służy powołany na wstępie art.35 w/w ustawy nakazujący organowi gminy wydać na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną potwierdzającą fakt przebywania w danym lokalu. Nie reguluje i nie ustanawia prawa do lokalu.
Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez R. Ż., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 33 § 1 i art. 35 ustawy o ewidencji ludności i wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie o wymeldowanie R. Ż. i małoletnich dzieci K. Ż. i J. Ż. wobec istnienia centrum życiowego stron i faktycznego miejsca zamieszkania w miejscowości D. nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 35 ustawy o ewidencji ludności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte w sprawie orzeczenie organ odwoławczy opisał szczegółowo przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego, przywołał regulacje zawarte w art. 33 ust. 1, art. 35 i art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o ewidencji ludności oraz wskazał na obowiązek zrealizowania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie okoliczność opuszczenia przez R. Ż. wraz z małoletnimi dziećmi K. Ż. i R. Ż. miejsca pobytu stałego została wykazana przez organ pierwszej instancji i nie budzi wątpliwości. Wojewoda D. wyjaśnił również podstawy przyjęcia takiej oceny, powołując się na czynności wyjaśniające przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w tym wezwanie świadków, oświadczenia stron postępowania i informacje udzielone przez Komendanta Powiatowego Policji w M. Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność właściwego rozumienia przesłanki dobrowolnego opuszczenia lokalu i w tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dobrowolność opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu musi być oceniana według obiektywnych kryteriów, zatem nawet jeśli osoba zameldowana na pobyt stały zostanie z danego lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmuje kroków prawnych umożliwiających powrót do niego, faktycznie zaś mieszka w innym miejscu, wówczas odmowa wymeldowania stałaby się utrzymywaniem fikcji meldunkowej.
Przesłanką konieczną do umożliwienia wydania decyzji o wymeldowaniu osoby jest to, aby fizycznemu przebywaniu tej osoby w innym miejscu niż miejsce zameldowania towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Zatem przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego wymaga ustalenia, czy dana osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i czy ten zamiar zrealizowała. Zarówno fizyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego, jak i zamiar innego zlokalizowania centrum życiowego są możliwe do ustalenia w drodze wyjaśnienia różnorodnych okoliczności faktycznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. Akt IV SA/Wr 432/11 z dnia 5 października 2011 r.).
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. odniósł się do pisma pełnomocnika R. Ż. z dnia 27 sierpnia 2019 r. i wyjaśnił, że w jego ocenie okoliczności faktyczne stoją w sprzeczności z oświadczeniami pełnomocnika, który również potwierdza iż sporadycznie przebywa w przedmiotowym lokalu z powodu braku dostępu do "pieca C.O." Organ stwierdził jednocześnie, iż okazjonalne przebywanie w danym lokalu czy też posiadanie części rzeczy osobistych nie jest tożsame z zamieszkiwaniem w tym lokalu na pobyt stały. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych miejsce stałego pobytu osoby jest to miejsce, w którym dana osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe. Zdaniem organu odwoławczego należy stwierdzić, że przedmiotowy lokal nie jest centrum spraw życiowych R. Ż. wraz z małoletnimi dziećmi K. i J. Ż. i opuszczenie przez nich tego mieszkania należy uznać za dobrowolne, a z uwagi na upływ czasu od tego opuszczenia – również za trwałe.
Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z zapisami ustawy o ewidencji ludności do organów gmin należy rejestrowanie danych dotyczących miejsca pobytu mieszkańców. Dane te powinny odzwierciedlać stan faktyczny, a nie tworzyć fikcję meldunkową. Zdaniem organu odwoławczego, skoro R. Ż. wraz z małoletnimi dziećmi K. Ż. i J. Ż. opuścili miejsce pobytu stałego bez wymeldowania się, to organ gminy zobligowany został do podjęcia działań i wydania stosownej decyzji administracyjnej. W przeciwnym wypadku dalsze utrzymywanie zameldowania ww. osób w lokalu położonym w miejscowości D. [...] w gminie C., stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Zameldowanie nie rodzi praw cywilnych do lokalu.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował R. Ż. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi R. Ż. podał m.in., organy właściwe instancyjnie nie uwzględniły faktu, że dom wybudowany przez niego nie został ukończony i nie została złożona informacja o zakończeniu budowy, świadkiem była osoba, która – jak wynika z posiadanych przez skarżącego informacji – od kilku lat nie mieszka w D., z informacji udzielonej przez Policję wynika jedynie, że w lokalu w D. – nr [...] nie przeprowadzono żadnej interwencji, a nie że skarżący w tym lokalu nie zamieszkuje, a ponadto pominięto fakt, że za przedmiotowy lokal opłacane są rachunki i na ten adres kierowana jest korespondencja.
W doręczonej Sądowi w dniu 7 lutego 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi w całości stwierdzając, że nie podziela zarzutów podniesionych w skardze i podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 29 lipca 2020 r. R. Ż. przedłożył potwierdzenie przyjęcia w dniu 8 października 2019 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomienia M. i R. Ż. o zakończeniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości D. nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] [...], obręb D. Ponadto oświadczył, że podtrzymuje skargę i wyjaśnił, że na nieruchomość w D. nr [...] poczynił nakłady w kwocie około 90 tysięcy złotych. Opłacał rachunki za energię elektryczną, a do budynku w D. nr [...] wprowadził się dopiero w marcu 2019 r., zatem przed odbiorem wykonanych robót budowlanych ze względu na konflikt w dotychczasowym miejscu zamieszkania i utrudnione przez właściciela korzystanie z budynku.
Uczestnik postępowania – R. G. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarżący wyprowadził się w październiku 2019 r. Podał również, że skarżący korzystał z nieruchomości bezczynszowo, a przeprowadzone prace remontowe nieruchomości nie były przedmiotem uzgodnienia. Ponadto konieczność ponoszenia opłat za energię elektryczną wynikała z funkcjonowania w budynku odrębnych liczników.
Skarżący dodatkowo oświadczył, że z uwagi na istniejącą sytuację z całą pewnością nie chce zamieszkiwać ponownie pod adresem D. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiot oceny Sądu stanowiła decyzja Wojewody D. z dnia [...] (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] (znak: [...]) orzekającą o wymeldowaniu R. Ż. wraz z małoletnimi dziećmi K. Ż. i J. Ż. z miejsca pobytu stałego w lokalu mieszkalnym w miejscowości D. nr [...] w gminie C. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1397 z późn. zm.), stanowiący, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 decyzję o wymeldowaniu obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
Dodatkowo należy wskazać, że ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu osób należy do instytucji prawa administracyjnego i ma charakter wyłącznie rejestracyjny, potwierdzający aktualny stan faktyczny.
Powoduje to, że czynność zameldowania nie tworzy, ani nie potwierdza istnienia prawa konkretnej osoby do danego lokalu, a czynność wymeldowania nie skutkuje zmianą stosunków prawnorzeczowych dotyczących określonej nieruchomości (np. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2573/12; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2407/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1629/15, CBOSA).
Z regulacji zawartej w ustawie o ewidencji ludności, w tym wskazanych powyżej przepisów wynika, że obowiązek wymeldowania powstaje w przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania, a czynność ta wymagana jest w związku z koniecznością utrzymania aktualnych danych (wpisów) w ewidencji ludności.
Istotne w omawianej kwestii było również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione – w odniesieniu do charakteru i celu obowiązku meldunkowego oraz ewidencji ludności – w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002/3/34), w którym stwierdzono, że:
"Niezależnie od zmian sposobu jego realizacji obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Należy podkreślić, iż ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki".
Ponadto w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu".
Mając na uwadze treść art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności oraz zaprezentowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić trzeba, że celem instytucji wymeldowania jest przede wszystkim zagwarantowanie, że dane uwidocznione w ewidencji są aktualne i zgodne z rzeczywistością. Kwestia trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu - w kontekście wymeldowania w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji ludności - została opracowana m.in. przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (także na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych; t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Nie może ona doprowadzać do tego, że ewidencja ta będzie - nawet przez wiele lat - niezgodna ze stanem faktycznym.
Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 powołanej ustawy). O pobycie stałym przesądzają zatem dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 35 ustawy o ewidencji ludności - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym - jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IIOSK 851/09).
Podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się.
W judykaturze administracyjnej wskazywano, że prawidłowe stosowanie art. 35 powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia warunkowane jest ustaleniem – przed podjęciem decyzji o wymeldowaniu danej osoby z pobytu stałego w określonym lokalu – w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, iż osoba ta opuściła przedmiotowy lokal w sposób trwały albo opuszczenie lokalu wynika z czynności właściwego organu uzasadnionych obowiązującymi przepisami prawa. Opuszczenie miejsca pobytu stałego jako niezbędna przesłanka wymeldowania na podstawie powoływanego przepisu art. 35 ustawy o ewidencji ludności powinno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu, będącego dotychczasowym miejscem pobytu stałego, przy czym rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu winna przejawić się w sposób wyraźny poprzez złożenie stosownego oświadczenia albo poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby, w rezultacie której następuje zerwanie więzi z dotychczasowym lokalem (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 196/19).
Katalog takich sytuacji jest otwarty. Poza przypadkami oczywiście wskazującymi na taki zamiar, bo jednoznacznie związanymi z przeniesieniem ośrodka życiowego w inne miejsce, będą występowały takie, którym trudno przypisać jednoznaczny charakter. Dla tych przypadków decydujące powinny być okoliczności związane z fizycznym wymiarem opuszczenia, a zamiar może tylko z nich wynikać. Ocena charakteru opuszczenia lokalu nie może odrywać się bowiem od realiów konkretnej sprawy. Okoliczności faktyczne, a niekiedy nawet prawne, muszą prowadzić do wniosku, że faktyczne opuszczenie lokalu nastąpiło, mimo że osoba nie miała woli przeniesienia miejsca swoich spraw życiowych.
Innymi słowy przyczyny opuszczenia lokalu, a w szczególności ustalenia dotyczące rozumienia dobrowolności tego działania, nie są w każdej sprawie przesądzające. Kwestia ta była już niejednokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Zarówno na gruncie art. 35 ustawy o ewidencji ludności, jak i poprzednio obowiązującego art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, sądy zwracały uwagę, że ustalenie dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu, nie jest wymagane w każdej sprawie o wymeldowanie (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2398/10). Wola osoby zameldowanej nie ma np. znaczenia w razie gdy nastąpiło orzeczenie eksmisji. Skutkiem wykonania wyroku orzekającego eksmisję danej osoby z lokalu jest bowiem ustanie pobytu tej osoby w tym lokalu w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności.
Należy jednocześnie podkreślić, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest przesłanką ustawową wymeldowania, dlatego nie w każdym przypadku wskazanie zaistnienia przesłanek wymeldowania będzie wymagało ustalenia, że opuszczenie przez określoną osobę miejsca pobytu stałego nie nastąpiło wbrew jej woli.
Z materiału zebranego w rozpoznawanej sprawie wynika, że pod adresem D. nr [...] w gminie C. skarżący i jego rodzina widywani są sporadycznie.
Okoliczność tą wskazują świadkowie składający zeznania w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz organ Policji w piśmie doręczonym Wójtowi Gminy C. z dnia 27 lipca 2019 r., w którym – wbrew zarzutowi skargi – podano nie tylko, że pod adresem D. nr [...] nie notowano interwencji policyjnych, ale stwierdzono także, że pod tym adresem skarżącego nie zastano, natomiast zastano go w nowo wybudowanym domu jednorodzinnym w D. nr [...]. Z wyjaśnień udzielonych wówczas przez R. Ż. wynika, że zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym w D. nr [...] uniemożliwił skarżącemu i jego rodzinie właściciel nieruchomości, który pozbawił ich dostępu do pomieszczenia, w którym znajduje się piec centralnego ogrzewania, a tym samym pozbawił ich możliwości korzystania z ciepłej wody. Zgodnie z treścią omawianego pisma Komendanta Powiatowego Policji w M. z tego powodu skarżący od marca 2019 r. sporadycznie zamieszkuje pod jednym i pod drugim adresem wspólnie z żoną oraz dwójką dzieci.
Pełnomocnik R. Ż. w piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. skierowanym do Wójta Gminy C. zaprzeczył wprawdzie, aby skarżący z rodziną kiedykolwiek w dobrowolny sposób opuścił mieszkanie znajdujące się w miejscowości D. [...], ale przeczy temu całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wobec wniosków – w ocenie Sądu – prawidłowych – wyprowadzonych z niego przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawarte w piśmie i w uzasadnieniu skargi twierdzenia o ponoszeniu przez R. Ż. i jego żonę M. Ż. opłat za korzystanie z mediów w lokalu w D. nr [...] i przeprowadzeniu w nim kosztownych prac remontowych, czy też dostarczaniu na ten adres korespondencji.
Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy wyjaśnić, że M. M. zeznając w charakterze świadka oświadczył, że nie może powiedzieć, czy R. Ż. i jego małoletnie dzieci K. i J. mieszkają w lokalu w D. nr [...], gdyż pracuje za granicą, co roku przyjeżdża raz na półtora miesiąca i wówczas R. Ż. ani jego małoletnich dzieci, których zna wyłącznie jako sąsiadów nie widuje.
Ponadto organy właściwe instancyjnie ani Sąd orzekający w sprawie nie mogły uwzględnić twierdzenia skarżącego, że nowo wybudowany przez niego i żonę dom nie został ukończony i nie została złożona informacja o zakończeniu budowy, bowiem nie podważa ono ani nie pozbawia wiarygodności dowody, na podstawie których dokonywane były ustalenia dotyczące istotnych w sprawie okoliczności. Poza tym organy ewidencyjne nie są uprawnione do badania, czy inwestor prowadzi proces inwestycyjny w sposób prawidłowy, czy też naruszający prawo, w tym czy przystąpił do użytkowania obiektu legalnie, czy przed dokonaniem zgłoszenia zakończenia jego budowy i zamiaru przystąpienia do jego użytkowania. W sprawie której przedmiotem jest wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego z powodu jego opuszczenia i niedopełnienia obowiązku meldunkowego taka okoliczność pozostaje bez znaczenia.
Istotne natomiast było oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, że z uwagi na zaistniałą sytuację z całą pewnością nie chce zamieszkać ponownie pod adresem w D. [...]. Potwierdza ono zarówno fakt opuszczenia tego lokalu jak i trwały charakter jego opuszczenia.
Ponadto Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że bezwzględnie akceptuje i uznaje za własną argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszącą się do przesłanek wymeldowania.
W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie administracyjnej postępowanie jurysdykcyjne mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w kontekście ustawowych przesłanek wymeldowania z pobytu stałego zostało przeprowadzone przez właściwe organy zgodnie z regułami procedury administracyjnej i wymogiem ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organy orzekające w toku instancyjnym dostosowały się również do zasad postępowania dowodowego określonych w art. 75 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonane ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego zostały w sposób wyczerpujący i logiczny przedstawione w treści uzasadnień decyzji organów obu instancji, czyniąc zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.
Należy – zdaniem Sądu – ponownie zwrócić uwagę, że czynności meldunkowe są wyłącznie rejestracją osób w odniesieniu do danego miejsca i nie konstytuują ani nie pozbawiają uprawnień do rozporządzania lokalem.
Ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie praw osób trzecich. Obowiązek meldunkowy należy uznać w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Istotne przy tym jest, że skoro ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, to wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego (lub czasowego) w konkretnym miejscu służy potwierdzeniu faktu opuszczenia tego miejsca.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że nie zasługują na akceptację zarzuty naruszenia przy ich podejmowaniu przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Brak jest też – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – przesłanek do uznania, że w postępowaniu instancyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie ustawowo określone elementy, a ich uzasadnienia zawierają wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy orzekaniu w sprawie.
W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w postępowaniu instancyjnym o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie przesłanek z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, wcześniej powoływanej, co skutkowało powinnością orzeczenia o wymeldowaniu skarżącego wraz z małoletnimi dziećmi z przedmiotowego lokalu, wynikającą z konieczności doprowadzenia do stanu, w którym zapis ewidencji będzie zgodny ze stanem rzeczywistym.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.