Uzasadnienie
F. Z. (Skarżący) wnioskiem z [...] listopada 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy o wypłatę dodatku węglowego. W treści wniosku wskazał, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe pod adresem Borówno, ul. [...].
Do wniosku Skarżący dołączył swoje oświadczenie, że do końca listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod ww. adresem.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Wójt pismem z [...] grudnia 2022 r. wezwał Skarżącego aby – o ile zamieszkuje w odrębnym lokalu mieszkalnym pod wskazanym adresem – przedłożył w zakreślonym termie zaświadczenie o samodzielności lokalu albo wniosek o wydanie takiego zaświadczenia z potwierdzeniem daty wpływu do Starostwa Powiatowego ewentualnie przedłożył zawiadomienie o ustaleniu numeru porządkowego budynku/lokalu lub wniosek w tej sprawie z potwierdzeniem daty wpływu do Urzędu Gminy.
Następnie Wójt zawiadomieniem z [...] stycznia 2023 r. poinformował Skarżącego o pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpoznania. Organ wskazał, że na podany we wniosku z [...] listopada 2022 r. adres został już wcześniej wypłacony dodatek węglowy. W związku z tym, mając na względzie treść art. 2 ust. 3c i ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm., zwanym w skrócie "u.d.w.") Skarżący pismem z [...] grudnia 2022 r. został wezwany do przedstawienia dokumentów będących potwierdzeniem, że do dnia [...] listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach. W zakreślonym terminie tj. do [...] grudnia 2022 r. Skarżący nie dostarczył wymaganych dokumentów, wobec czego jego wniosek należało pozostawić bez rozpatrzenia.
W powyższej sytuacji F. Z. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na braku rozpatrzenia jego wniosku z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie dodatku węglowego.
Skarżący podniósł, że po złożeniu wniosku, w dniu [...] listopada 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w jego mieszkaniu. Notatka sporządzona przez pracownika socjalnego powinna być zatem zgodnie z art. 2 ust. 3d u.d.w. dokumentem potwierdzającym odrębność lokali pod adresem zamieszkania Skarżącego. Pomimo to Wójt, powołując się na art. 24a ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.) wezwał Skarżącego do dostarczenia dokumentów - zaświadczenia o samodzielności lokalu albo wniosku o wydanie takiego zaświadczenia lub zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku/lokalu lub wniosku w tej sprawie - tj. dokumentów potwierdzających podjęcie kroków w celu wyodrębnienia lokali. Skarżący zarzucił, że przepisy u.d.w. nie dają podstaw do żądania tego rodzaju dokumentów, a tym samym nie było podstaw do pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania.
Zdaniem Skarżącego stosownie do art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") wystarczającym dowodem w sprawie powinno być złożone organowi jego oświadczenie o istnieniu pod tym samym adresem dwóch osobnych gospodarstw domowych, z odrębnymi wejściami oraz osobnymi źródłami ogrzewania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku Skarżącego bez rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tym świetle należy skonstatować, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, wobec pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania, winien ocenić prawidłowość wskazanej czynności organu.
W analizowanej sprawie w związku z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, złożonym przez Skarżącego organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy. W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia [...] listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Zaakcentować należy, że stosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego - jak stanowi art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Mając na względzie treść przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w.
Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko (por. wyroki WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, WSA w Bydgoszczy z 20 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Bd 451/23, WSA w Gliwicach z 19 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 695/23) wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236).
Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym.
W związku ze wskazanymi wyżej okolicznościami, stwierdzić należy, że Wójt dopuścił się bezczynności, gdyż pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, pomimo, iż nie zostały przeprowadzone czynności, o których była mowa wyżej.
Jednocześnie zaakcentować należy, że stwierdzenie bezczynności przez Sąd w żaden sposób nie przesądza, czy wnioskowany dodatek zostanie przyznany. W realiach niniejszej sprawy Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, nie badał zasadności samego wniosku o przyznanie dodatku węglowego, a jedynie ocenił, że dotychczas nie zaistniały podstawy do tego, aby organ mógł pozostawić ten wniosek bez rozpoznania.
Na podstawie zatem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji, przyjmując, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że - zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa - naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). Natomiast w przedmiotowej sprawie działania organu - w tym treść pism tego organu - uzasadniają ocenę, że sposób jego postępowania był konsekwencją nieprawidłowej wykładni przepisów u.d.w.
W konsekwencji stwierdzenia bezczynności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie określonym w wyroku.
O zwrocie nadpłaconego wpisu (pkt 3 orzeczenia) Sąd orzekła na podstawie art. 225 p.p.s.a.