Uzasadnienie
W. M. wniósł w dniu 20 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 2 marca 2016 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej jako "ustawa", przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej mimo braku przeszkód do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia ww. wniosku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie stronie przeciwnej grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący, wskazując na treść art. 4 ust. 1 ustawy stwierdził, że strona przeciwna należy do podmiotów wykonujących zadania publiczne obowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zaś żądane informacje są informacją publiczną.
Dalej wyjaśnił, że w formie pisemnego wezwania z dnia 2 marca 2016 r. wystąpił do A. o udostępnienie informacji dotyczących linii elektroenergetycznych zlokalizowanych na działkach nr [..]-[...] w M., gmina L. poprzez:
- 1. wskazanie czy te linie elektroenergetyczne stanowią własność Spółki, czy też służy jej do nich inny tytuł prawny,
- 2. wskazanie kiedy i na jakiej podstawie Spółka nabyła własność lub inny tytuł prawny do linii elektroenergetycznych,
- 3. wskazanie i kiedy i na jakiej podstawie zostały wybudowane linie elektroenergetyczne zlokalizowane na ww. nieruchomościach oraz przedstawienie decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy, oddania do użytkowania lub późniejszej przebudowy linii,
- 4. wskazanie czy Spółka posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości polegającego na eksploatacji zlokalizowanej na nieruchomości linii elektroenergetycznych,
- 5. wskazanie kiedy i w jaki sposób Spółka nabyła tytuł prawny do korzystania z nieruchomości polegającego na eksploatacji zlokalizowanej na nieruchomości linii elektroenergetycznych,
- 6. wskazanie kiedy i w jaki sposób ewentualni poprzednicy prawni Spółki nabyli tytuł prawny do korzystania z nieruchomości polegającego na eksploatacji zlokalizowanej na nieruchomości linii elektroenergetycznych,
- 7. wskazanie parametrów linii elektroenergetycznych poprzez określenie numeru ewidencyjnego, poziomu napięcia, długości linii, odległości w jakiej względem siebie znajdują się skrajne przewody linii elektroenergetycznych,
- 8. wskazanie jaki działania podejmuje Spółka celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania linii elektroenergetycznych,
- 9. wskazanie z jakiej części nieruchomości korzysta Spółka celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania linii elektroenergetycznych,
- 10. wskazania jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wiążą się z istnieniem na nich linii elektroenergetycznych, w tym w szczególności:
- - wskazanie w jakiej minimalnej odległości od linii elektroenergetycznych możliwa jest swobodna zabudowa, składowanie maszyn i urządzeń lub sadzenie drzew,
- - wskazanie w jakiej minimalnej odległości od linii elektroenergetycznych możliwe jest prowadzenie prac budowalnych lub rolnych z wykorzystaniem służących do tego maszyn i urządzeń, przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.
Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie kserokopii dokumentów potwierdzających okoliczności, których dotyczą ww. pytania. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi do sądu strona przeciwna nie rozpoznała jego wniosku w przewidziany prawem sposób.
A. w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że uwzględniła skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przesyłając w dniu 2 października 2014 r. pełnomocnikowi skarżącego żądane dokumenty w zanonimizowanej formie. W związku z tym Spółka wniosła o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. oświadczył, że podtrzymuje w całości skargę na bezczynność. Wyjaśnił, że skargę nadał na adres strony przeciwnej w dniu 16 czerwca 2016 r. w placówce pocztowej, przy czym skarga wpłynęła do Spółki w dniu 20 czerwca 2016 r. Pismo strony przeciwnej datowane na 17 czerwca 2016 r. Spółka nadała w placówce pocztowej w dniu 22 czerwca 2016 r., a zatem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi. Powinno to w świetle art. 13 ustawy skutkować uwzględnieniem skargi. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił również, że Spółka nie udostępniła żądanej informacji w całości, wskazując jedynie kiedy i na jakiej podstawie przekazano do eksploatacji sieci elektroenergetyczne zlokalizowane na nieruchomości skarżącego. Spółka przesłała dokumenty potwierdzające ww. okoliczności, tj. protokół odbioru technicznego z dnia 8 kwietnia 1971 r. i protokół odbioru technicznego z dnia 6 grudnia 1973 r. Odmówiła jednak wskazania większości informacji, których żądał skarżący, twierdząc, że posiadają one charakter informacji publicznej przetworzonej i konieczne jest wykazanie przez skarżącego interesu publicznego.
Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów A. w piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. w którym ustosunkowała się do części pytań skarżącego zawartych we wniosku jednocześnie wskazała, że w odniesieniu do pozostałych pytań żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, stąd domaga się wykazania interesu publicznego w ich uzyskaniu przez skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność A. polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego w piśmie z dnia 2 marca 2016 r. informacji i dokumentów dotyczących linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego.
Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, ponieważ w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545).
Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na podstawie spraw dotyczących analogicznego stanu faktycznego i prawnego przesądzona jest kwestia, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob.: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737513; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 148/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 229/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również sama Spółka w odpowiedzi na skargę nie kwestionuje, że jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ustawy do udzielenia informacji publicznej twierdząc, że uwzględniła skargę i udostępniła żądane przez skarżącego dokumenty.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325).
Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącego informacje i dokumenty stanowią informację publiczną zarówno w odniesieniu do żądania przedstawienia wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy, oddania do użytkowania lub późniejszej przebudowy linii, jak i innych żądanych we wniosku danych, w tym parametrów linii, ich numerów ewidencyjnych, poziomu napięcia, długości, odległości czy stosowanych ograniczeń. Spółka zresztą przyznała pośrednio tą okoliczność, udostępniając po wniesieniu skargi dwa protokoły odbioru, a co do pozostałych żądań, domagając się wykazania interesu publicznego po stronie wnioskodawcy.
W związku z powyższym fakt, że strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 2 marca 2016 r. informacje i dokumenty stanowią informację publiczną w myśl ww. ustawy, obligowały stronę przeciwną do załatwienia wniosku skarżącego w sposób określony w tej ustawie.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku.
W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 2 marca 2016 r. A. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji w pełnym zakresie albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w całości lub co do części wniosku, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada, ewentualnie wezwać do wykazania w określonym zakresie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a w razie nie wykazania tegoż wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Podkreślić należy, że wprawdzie z odpowiedzi na skargę wynikało, że strona przeciwna udostępniła pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. żądaną przez stronę informację, jednak zakres udzielonej informacji publicznej nie odpowiada zakresowi wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2016 r. Wraz z pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. Spółka przesłała bowiem wyłącznie dwa protokoły odbioru technicznego stacji i linii elektroenergetycznych, a ponadto wskazała na swój status, jako posiadacza służebności odpowiadającej w swej treści służebności przesyłu obciążającej działki, na których wybudowane zostały urządzenia elektroenergetyczne. W odniesieniu do "pozostałych pytań" zawartych we wniosku skarżącego Spółka, nie kwestionując publicznego charakteru informacji objętych tymi pytaniami, wskazała że stanowią one informację przetworzoną, wobec czego wezwała skarżącego do wykazania interesu publicznego. W piśmie tym Spółka nie wyjaśniła czy przesłane protokoły odbioru są jedynymi dokumentami będącymi w jej posiadaniu, które z pytań traktuje jako "pozostałe" nie załatwione co do których żąda wykazania interesu publicznego w ich uzyskaniu.
Wreszcie od momentu wezwania do chwili wyrokowania nie wydała decyzji adekwatnej do swojego stanowiska w odniesieniu do "pozostałych pytań". Wszystko to sprawia, że odpowiedź Spółki nie jest precyzyjna i wyczerpująca w odniesieniu do treści wniosku, a spółka pomimo oświadczenia zawartego w odpowiedzi na skargę o jej uwzględnieniu pozostaje nadal w bezczynności co do całościowego i kompleksowego załatwienia wniosku. Powinna jasno określić, które z pytań uwzględniła, przedstawiając protokoły odbioru, a które traktuje jako żądanie informacji przetworzonej co do których domaga się wykazania interesu publicznego, w konsekwencji też w odniesieniu do tych ostatnich powinna bądź je udostępnić bądź wydać decyzję administracyjną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał A. do rozpoznania wniosku - w terminie 14 dni - od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Rozpoznając wniosek Spółka winna udostępnić żądaną informację w całości, jeżeli znajduje się ona w jej posiadaniu, wskazać, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub Spółka nią nie dysponuje, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, w sytuacji braku wykazania interesu publicznego, o którym mowaw art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ewentualnie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy.
Orzekając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę, że strona przeciwna, nie kwestionując swojego obowiązku w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ostatecznie w piśmie datowanym na 17 czerwca 2016 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, udzielając w pewnej części żądanej informacji. W tej sytuacji nie można - zdaniem Sądu - postawić jej zarzutu rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże, w przekonaniu Sądu, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżących bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie, bądź znacznie przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Powyższa ocena skutkowała oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 258/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.