Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. Fundacja [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.).
Skarżąca w treści skargi wyjaśniła, że jest fundacją, której jednym z głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą podmiotom. Jeden z prowadzonych projektów obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Biorąc to pod uwagę, skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie następujących informacji:
- 1. Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak, to jakie formy pomocy były oferowane?
- 2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?
- 3. W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku?
Wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres: [...], wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Skarżąca Fundacja nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie udostępnienia informacji, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2022 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, oświadczył, iż na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wnosi o "uwzględnienie skargi w całości" oraz uznał skargę za zasadną. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż wniosek strony skarżącej wpłynął do organu dnia 17 lutego 2022 r., następnie był przekazywany poszczególnym stanowiskom oraz jednostkom organizacyjnym Urzędu Miasta celem rozpatrzenia, co jednak przez niedopatrzenie nie nastąpiło. Po zapoznaniu się z treścią skargi z dnia [...] stycznia 2023 r., żądana informacja została udzielona wnioskodawcy w formie elektronicznej w dniu [...] stycznia 2023 r., na potwierdzenie czego do akt sprawy załączono wydruk w/w odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga Fundacji na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, opisanego szczegółowo na wstępie.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 ustawy zasadniczej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
W sytuacji powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni od złożenia wniosku o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji, udostępnienie następuje w terminie 14 dni od powiadomienia (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu ma miejsce, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udostępnienia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że informacja dostępna jest na BIP lub że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się również, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 oraz z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż strona skarżąca zwróciła się do skarżonego organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Nie było kwestionowane, iż żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. oraz że organ, do którego skarżąca skierowała wniosek, jest organem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Stwierdzić zatem należy, że organ dopuścił się bezczynności, o której mowa powyżej. Bezspornie bowiem informacja została udostępniona po upływie ustawowego 14-dniowego terminu, tj. powinna zostać udostępniona do 3 marca 2022 r., a tymczasem została wysłana stronie skarżącej dopiero dnia 12 stycznia 2023 r.– po otrzymaniu przez organ skargi. W takiej sytuacji zachodziła zatem podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, gdyż nie było już podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do jej udostępnienia objętej wnioskiem informacji, o czym orzeczono w punkcie I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem udzielenie odpowiedzi na w/w wniosek nastąpiło niewątpliwie po upływie przewidzianego w tym celu ustawowego terminu. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów określonych przepisami prawa co do obowiązku rozpoznania wniosku, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" – takie stanowisko, akceptowane w pełni przez skład orzekający, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Reasumując, Sąd uznał, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak też na gruncie niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia zaistnienia dotkliwych skutków społecznych bądź indywidualnych uzasadniających uznanie dopuszczenia się bezczynności przez organ w stopniu rażącym. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech całkowicie lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p.
O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał przy tym za zasadne zasądzić wynagrodzenie pełnomocnika w obniżonej wysokości 240 zł, z uwagi na treść art. 206 p.p.s.a. Zasądzona kwota jest niższa od stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wynoszącej 480 zł. Przepis art. 206 p.p.s.a. dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Regulacja ta dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zatem obejmuje również wysokość wynagrodzenia pełnomocnika procesowego.
Sąd stosuje tę regulację z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika uwzględnieniu podlega stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, a także wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych. Sąd miał na uwadze, iż skarżąca Fundacja wniosła szereg skarg w takich samych sprawach, dotyczących bezczynności różnych organów, składając wnioski o udostępnienie informacji publicznej o tożsamej lub podobnej treści, a następnie oparte na takiej samej argumentacji skargi do sądów administracyjnych (m.in. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 marca 2023 r., II SAB/Go 3/23, z 2 marca 2023 r., II SAB/Go 7/23, z 8 marca 2023 r., II SAB/Go 17/23, WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r., II SAB/Ke 8/23, z 7 marca 2023 r., II SAB/Ke 10/23, WSA w Gdańsku z 16 lutego 2023 r., III SAB/Go 33/23, z 23 lutego 2023 r., III SAB/Go 205/23, z 2 marca 2023 r., III SAB/Gd 209/22, z 3 marca 2023 r., III SAB/Gd 213/22).
W konsekwencji uprawnione jest uznanie, iż sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych lub zbliżonych sprawach, uzasadnia zastosowanie art. 206 p.p.s.a. w zakresie miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika.
Poza wynagrodzeniem pełnomocnika (240 zł) na sumę zasądzonych kosztów postępowania złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi – 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.