Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. L.F., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: A L.F., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w postępowaniu w przedmiocie wniosku o pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego na działkach oznaczonych w rejestrze gruntów numerami 440 i 81/2 w miejscowości M., gmina Z. W treści skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wyjaśnił, że w dniu 18 października 2019 r. złożył do organu wniosek o pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego na działkach oznaczonych w rejestrze gruntów numerami 440 i 81/2 w miejscowości M., gmina Z. W dniu 7 listopada 2019 r. organ wezwał go do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie postanowienia organu, o którym mowa w art. 72 ust. 4 i 4a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. Starosta [...] poinformował go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
W ocenie skarżącego bezpodstawnie organ uznał, iż pomimo wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, brak ten nie został uzupełniony. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Wójta Gminy Z. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2012 r.. Starosta [...] otrzymał także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] października 2019 r. sygnatura [...], zgodnie z brzmieniem której wezwanie organu z dnia 12 listopada 2019 r. było bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, wobec okoliczności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt i udzielający pozwolenia na rozbudowę, nie może ponownie powoływać się na art. 72 ustawy OOŚ, tym bardziej, że decyzja środowiskowa została zmieniona przez organ odwoławczy.
Jednocześnie skarżący wskazał, że jeśli Starosta nie podziela oceny stanu prawnego przedstawionego w decyzji SKO z dnia [...] października 2019 r. zobowiązany jest do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, mocą której odniesie się do stanowiska zajętego w tej sprawie przez SKO. W opinii skarżącego, wezwanie i rygor jego niewykonania określony w art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy jedynie braków formalnych (tych wynikających z ustawy), których nie uzupełniono w terminie wyznaczonym przez organ. Jeśli zaś organ administracji publicznej dokonuje oceny merytorycznej przedłożonego do akt sprawy dowodu lub dokumentu, który wypełnia dyspozycję ustawową, pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest niedopuszczalne i stanowi ewidentną, zawinioną bezczynność organu. Wezwanie organu z dnia 12 listopada 2019 r. wskazuje wyłącznie jeden brak formalny, który w ocenie strony został spełniony poprzez złożenie do akt sprawy decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Wobec powyższego, brak we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci niezałączenia do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest brakiem, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. i nie ma przeszkód do wydania merytorycznej decyzji.
W opinii skarżącego zaniechanie organu prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasad praworządności (legalizmu), budzenia zaufania do uczestników postępowania, prawdy obiektywnej, czy w końcu nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ dokonał bowiem błędnej, indywidualnej wykładni decyzji ostatecznej SKO wiążącej w sprawie, co wpłynęło na dalszy tok postępowania. Skarżący dodał, że przed wniesieniem skargi wystąpił do Wojewody [...] z ponagleniem na bezczynność Starosty [...].
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 18 października 2019 r. L.F., prowadzący działalność gospodarczą pn. A L.F., złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. 440 i 81/2 w miejscowości M., gm. Z. Strona w dniu 30 października 2019 r., po wezwaniu organu z dnia 18 października 2019 r., uzupełniła opłatę skarbową i jednocześnie skorygowała wniosek, określając rodzaj planowanej inwestycji jako rozbudowa obiektu budowlanego, a także podając nazwę inwestycji jako cyt. "budowa kwatery niecki nr III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z towarzyszącą infrastrukturą tj. instalacji drenaży odcieków wraz ze zbiornikiem na odciski i betonowymi studzienkami, instalacji odgazowania kwatery składającej się ze studni odgazowujących i przepompowni, drogi dojazdowej i pożarowej, dwóch dróg wjazdowych wraz z platformami zrzutowymi, zbiornika wód opadowych i p.poż wraz z rowem opaskowym".
Organ w dniu 7 listopada 2019 r. wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 i art. 261 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 t.j. ze zm.) oraz art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 t.j. ze zm.), do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie postanowienia wydanego na podstawie art. 72 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - w terminie 21 dni od daty doręczenia wezwania. Inwestor wezwanie odebrał w dniu 12 listopada 2019 r., ustosunkował się do ww. wezwania w piśmie z dnia 18 listopada 2019 r. Organ nie podzielając argumentacji inwestora, iż przedmiotowy wniosek jest kompletny, w dniu 6 grudnia 2019 r. poinformował, że z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, wniosek pozostał bez rozpoznania.
W związku ze złożonym ponagleniem inwestora, Wojewoda [...] w postanowieniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nie stwierdził ani bezczynności, ani przewlekłości rozpatrywania przedmiotowego wniosku. Wojewoda [...] uznał, że Starosta [...] słusznie wezwał inwestora do uzupełnienia braku formalnego, jakim jest brak decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Wojewoda [...] podzielił także pogląd organu, że w dniu 28 sierpnia 2018 r. upłynął termin, w którym inwestor mógł skutecznie złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, posługując się decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wójta Gminy Z., która stała się ostateczna w dniu 28 sierpnia 2012 r. Ramy czasowe, w jakich decyzja środowiskowa umożliwia ubieganie się o kolejne w procesie inwestycyjnym decyzje administracyjne, reguluje art. 72 ust. 3, 4 i 4b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018r. poz. 2081 ze zm.).
Organ dodał, że inwestor w przedmiotowej sprawie nie udokumentował, że wystąpił do odpowiedniego organu o wydłużenie terminu, w którym mógłby złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, korzystając z możliwości którą daje art. 72 ust. 4 ww. ustawy. Wobec powyższego organ nie mógł uznać, że wniosek jest kompletny i dalej procedować bez kompletu dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie.
Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty [...], który m.in. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawił bez rozpoznania podanie skarżącego o wydanie decyzji o pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego na działkach oznaczonych w rejestrze gruntów numerami 440 i 81/2 w miejscowości M., gmina Z. Zdaniem organu, pomimo wezwania o uzupełnienie braków podania, inwestor nie przedłożył decyzji środowiskowej, bowiem nie przedłożył postanowienia organu, o którym mowa w art. 72 ust. 4 i 4a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy także, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zatem jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Zgodnie z treścią art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż jedynym narzędziem zwalczania sytuacji, kiedy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pozostawia bez rozpoznania, jest skarga na bezczynność. Ustawa nie wprowadziła bowiem żadnych innych mechanizmów kontroli działań organów administracji odmawiających wszczęcia postępowania motywowanego nieuzupełnieniem przez inicjatora tego postępowania wymagań formalnych.
Przeprowadzając kontrolę zastosowania tego przepisu (art. 64 § 2 K.p.a.) w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że nie jest on jedyną regulacją, na podstawie którego organ wzywa inicjatora postępowania o uzupełnienie koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. (dalej; ustawa) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
- 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
- 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 6 ustawy w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
Tak więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 ustawy.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Z kolei art. 35 ust. 3 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie sądu z zestawienie tych przepisów jednoznacznie wynika, iż organ architektoniczno-budowlany badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje w trybie art. 35 ust. 3 ustawy. Rygorem niezastosowania się do wezwania organu jest nie pozostawienie podania bez rozpoznania, ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyżej zaprezentowany pogląd wydaje się w orzecznictwie ugruntowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 48/17 wskazuje, że stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 55/17 podkreślono, że w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) starosta powinien wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 P.b. i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 330/11, z dnia 28 października 2010 r. II OSK 917/10, z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, dostępne na www.orzeczenia.gov.pl).
Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b., który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania.
Uznając, że inwestor winien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ winień zatem wezwać inwestora do jej przedłożenia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy. Nieprzedłożenie wymaganej decyzji środowiskowej w zakreślonym terminie jest z kolei podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że niezgodne z prawem było pozostawienie podania skarżącego bez rozpoznania. Zachodziły bowiem pełne podstawy do wydania decyzji merytorycznej.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Oceniając bezczynność organu sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt 2 wyroku). Organ podejmował bowiem czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a bezczynność skutkująca wydaniem aktu o pozostawieniu podania bez rozpoznania wynikała z błędnego poglądu prawnego a nie jego opieszałości. Tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku oddalając skargę w tym zakresie.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt 4).
k.ż.