Uzasadnienie
J.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.
Wobec powyższego J.M. wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 18 września 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej nowego projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej 3114E;
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi J.M. wskazał, że za pomocą platformy epuap 18 września 2022 r. złożył do Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy epuap projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej 3114E.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu 3 października 2022 r. Biorąc pod uwagę to, że we wniosku wskazał sposób przekazania informacji (platforma epuap) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p., to bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie jest zdaniem skarżącego bezsporna.
Dalej skarżący wyjaśnił, że Zarząd Dróg Powiatowych w Opocznie jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania drogami powiatowymi. W ramach tych obowiązków Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie powinien również przechowywać zatwierdzone projekty organizacji ruchu. W związku z tym oczekiwanie, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie wnioskowaną informację posiada jest w pełni uzasadnione.
Następnie skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną, istotną dla większości obywateli poruszających się po drogach. Również kwestia sposobu udostępnienia informacji należy wyłącznie do wnioskodawcy i w taki sposób organ ma obowiązek przekazać wnioskowane dane. Na tej podstawie skarżący uznał, że niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie wniósł o:
- 1) umorzenie postępowania w sprawie skargi na bezczynność, ewentualne oddalenie skargi w całości;
- 2) nieobciążanie organu kosztami postępowania.
Organ wyjaśnił, że 18 września 2022 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie wpłynął wniosek J.M. w sprawie przesłania poprzez platformę epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. W treści wniosku nie powołano się wprost, że wnioskodawca wiadomości wnioskuje o udzielenie informacji publicznej w trybie zgodnym z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który obligowałby Zarząd Dróg Powiatowych do zachowania 14 dniowego terminu odpowiedzi na wniosek.
Dalej organ wyjaśnił, że 5 października 2022 r. przygotowano odpowiedź na ww. wniosek. W dniu 7 października 2022 r. o godzinie 9:20 stworzono wiadomość (skan pisma przewodniego wraz z projektem organizacji ruchu drogi nr [...]) do przesłania poprzez epuap skarżącemu. Dokument na platformie epuap podpisano i przystąpiono do czynności przesłania. Przy wysyłce występowały trudności techniczne z działaniem platformy.
W dniu 30 października 2022 r. (niedziela) J.M. poprzez epuap wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ nie otrzymał na swoje konto projektu organizacji drogi powiatowej nr [...]. Skarżący nie powiadomił wcześniej Zarząd Dróg Powiatowych o nieotrzymaniu wiadomości, o którą wystąpił.
W dniu 31 października 2022 r. (poniedziałek) po otrzymaniu skargi ponownie przesłano wnioskowaną informację wraz z pismem przewodnim J.M. za pośrednictwem epuapu. W dniu 2 listopada 2022 r. wysłano dokumentację Skarżącemu dodatkowo jeszcze raz.
W tej sytuacji, biorąc pod uwagę fakt, że skarżącemu udostępniono wnioskowaną informację, w ocenie organu postępowanie w niniejszej sprawie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek.
Niesporne jest, że adresat wniosku – Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Nie jest również kwestionowane, że informacje o udostępnienie których wnioskował skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12).
Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.
W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 998 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m.in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Z uwagi na powyższe niewątpliwie projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p.
Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 243/22 i powołane tam orzecznictwo – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu należy podkreślić, że to przedmiot zapytania (wniosku) decyduje o tym, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. O ile więc przedmiotem wniosku jest informacja publiczna – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – to organ administracyjny lub też inny podmiot zobowiązany do jego załatwienia winien rozpoznać go w trybie uregulowanym przepisami u.d.i.p. Tezy tej nie zmienia okoliczność, że wnioskodawca w swoim wniosku nie wskazał podstawy prawnej żądania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 56/16; wyrok WSA w Białymstoku z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 33/19 – dostępne w CBOSA).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy: gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p.; gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej; gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze; oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16).
Nie ulega żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ administracji nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tłumacząc to problemami technicznymi związanym z działaniem platformy ePUAP. Okoliczności te nie w żadnym wypadku nie wyłączają odpowiedzialności organu za stan bezczynności. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest bowiem stanowisko, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów w tym na podmioty korzystające z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy 7 października 2022 r. organ administracji przygotował odpowiedź na wniosek skarżącego z 18 września 2022 r. wraz z załącznikiem w postaci elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Czynność ta została więc dokonana już z przekroczeniem ustawowego terminu. Niemniej jednak powyższej korespondencji nie udało się przesłać na skrytkę ePUAP skarżącego, z uwagi na niezależne od organu problemy techniczne. Organ nie wykazał się przy tym należytą starannością, bowiem nie upewnił się, czy przygotowana do skarżącego wiadomość została wysłana. Z przesłanego przez organ rejestru zdarzeń na koncie ePUAP wynika jedynie, że 7 października 2022 r. dokument został otworzony, edytowany, zapisany i podpisany. Brak jest natomiast informacji o wysłaniu dokumentu. Organ zaniechał zatem wyjaśnienia przyczyn niewysłania dokumentu. Brak jest na tę okoliczność jakichkolwiek adnotacji, czy prób skontaktowania się z podmiotem obsługującym platformę ePUAP i w celu rozwiązania zaistniałego problem. Fakt niewysłania przygotowanej do skarżącego wiadomości został zignorowany.
O niewysłaniu wiadomości, o której wyżej mowa organ dowiedział się dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność przesłanej 30 października 2022 r. i w związku z tym 31 października i 2 listopada podjął kolejne próby wysłania dokumentu. Jednak i to nie przyniosło zamierzonego rezultatu, bowiem na okoliczność doręczenia w tych dniach skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ nie przedstawił Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (UPD). Taki dokument został dopiero przedstawiony na wezwanie Sądu, a ponadto wynika z niego, że organowi udało się skutecznie wysłać skarżącemu korespondencję zawierającą elektroniczną wersję projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...] dopiero 9 grudnia 2022 r.
W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 18 września 2022 r. ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia. Organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej przez udostępnienie żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Jednakże w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz nadesłanych akt administracyjnych to problemy techniczne przesądziły o tym, że nie udostępniono żądanej informacji publicznej. Niezwłocznie po otrzymaniu przez organ skargi odpowiedź na wniosek została ponownie wysłana, lecz również i w tym przypadku nie doszło do skutecznego doręczenia wiadomości. Dopiero kolejna próba przyniosła oczekiwany rezultat. Nie można więc zarzucić, że organ uchylał się od udostępnienia informacji publicznej.
Skoro w rozpatrywanej sprawie odpowiedź została udostępniona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia wniosku skarżącego z 18 września 2022 r. Postępowanie w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o zasądzeniu od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, obejmującej kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Niniejsza skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. k.ż.