Uzasadnienie
M.U. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 7 stycznia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: a) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., zwanej Konstytucją RP, w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 2176), zwanej u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki; b) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP; c) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do wolności wyrażania opinii, poprzez ograniczenie prawa do otrzymywania informacji; d) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 7 stycznia 2021r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając tę skargę skarżąca wskazała, że w dniu 7 stycznia 2021r. zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii (w formacie.pdf,.tiff,.doc lub innym, w którym dane te istnieją) informacji wymaganych w § 4 pkt 6a oraz 6b zarządzeń Prezydenta Miasta Ł. nr [...] oraz nr [...] w sprawie przyjęcia systemu wdrażania i monitorowania "Strategii Zintegrowanego Rozwoju Ł. 2020+" oraz powołania Koordynatora Wdrażania "Strategii Zintegrowanego Rozwoju Ł. 2020+", przekazanych do Biura Strategii Miasta przez poszczególne komórki organizacyjne Urzędu Miasta Ł. w latach 2016 i 2017. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżąca wskazała odpowiedni adres mailowy.
Skarżąca wyjaśniła, że w odpowiedzi pismem z dnia 20 stycznia 2021r. organ poinformował, że przedmiotem wniosku jest informacja o charakterze wewnętrznym i tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. W ocenie organu – jak wskazała skarżąca - wszelkie dokumenty, które otrzymuje Biuro Strategii Miasta w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., ponieważ są dokumentami wewnętrznymi, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Ponadto – jak podniosła skarżąca - organ poinformował, że dokumentacja, objęta zakresem wniosku, stanowi wkład do Raportu o Stanie Miasta, który jest co roku publikowany w BIP i jest dostępny dla podmiotów zewnętrznych. Organ przekazał także Raport za rok 2016r. w załączniku do wiadomości.
Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem jego wniosku nie był Raport o Stanie Miasta, a kopie informacji wymaganych w zarządzeniach. Zdaniem skarżącego, a wbrew twierdzeniom organu, dokument, jako nośnik informacji podlega udostępnieniu niezależnie od tego czy ma "wewnętrzny" charakter, czy też nie, z mocy ustawy zasadniczej. Podniosła również, że nie ma znaczenia, czy organ wnioskowanym dokumentom przypisuje "oficjalny" charakter - sam fakt ich wytworzenia świadczy o ich związku z działalnością, i podlegają z tego względu udostępnieniu, co wprost wynika z uregulowań Konstytucji RP. Przedmiotem wniosku są informacje dotyczące wartości wskaźników realizacji "Strategii Zintegrowanego Rozwoju Ł. 2020+", oraz karty realizacji Strategii. Przedmiotowe dokumenty, zdaniem skarżącej, powstają w ramach wykonywania zadań przez organ.
Ponadto, w ocenie skarżącej, obywatele powinni mieć dostęp do informacji o tym, jakie są wartości wskaźników realizacji Strategii, czy nie dochodzi do opóźnień bądź nieprawidłowości, które wskaźniki są priorytetyzowane, itd., by móc właściwie oceniać efektywność polityki władz miasta w jej wdrażaniu. Skarżąca stwierdziła również, że skoro sama natura wnioskowanych dokumentów jest kontrolna, to nie powinny one pozostawać poza zasięgiem społecznej kontroli.
W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, odwołując się do doktryny i judykatury, że wyróżnić można następujące cechy dokumentu wewnętrznego: nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, służy wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu; jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., lecz wytworzonym tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz; służy wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu, służy zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie jest jednak wyrazem oficjalnego stanowiska organu.
W ocenie organu, wnioskowane informacje dotyczą dokumentów wewnętrznych, a z treści powołanego przez skarżącą "§ 4 pkt 6a oraz 6b" zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2016r. wynika, że Prezydent Miasta Ł. zobowiązał kierowników jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta Ł. oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych do przekazywania do Biura Strategii Miasta: do dnia 28 lutego roku następującego po roku, za który prowadzony jest monitoring, informacji dotyczących wartości wskaźników realizacji Strategii, wskazanych w załączniku Nr 1 do zarządzenia (pkt 6 lit. a); do 21 dnia miesiąca następującego po każdym półroczu karty realizacji strategii/polityki/programu, której wzór stanowi załącznik Nr 3 do zarządzenia, dotyczącej dokumentów programowych realizujących zapisy Strategii, wskazanych w załączniku Nr 2 do zarządzenia oraz projektów nowych programów i zadań do opinii zgodności ze Strategią (pkt 6 lit. b).
Pełnomocnik organu podniósł również, że wskazane przez skarżącą "zarządzenie nr [...]" dotyczy całkowicie odrębnej problematyki, tj. upoważnienia pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. do załatwiania spraw administracyjnych. Natomiast z zagadnieniem wdrażania i monitorowania "Strategii Zintegrowanego Rozwoju Ł. 2020+" wiąże się zarządzenie Nr [...], którym dokonano zmiany w zarządzeniu Nr [...] (zastąpionym później zarządzeniem Nr [...]). Zarządzenie Nr [...] utraciło moc - zostało uchylone zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. Objęta nimi problematyka aktualnie uregulowana jest w zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2020r. w sprawie przyjęcia systemu wdrażania i monitorowania "Strategii Zintegrowanego Rozwoju Ł. 2020+" oraz powołania Koordynatora ds. Wdrażania "Strategii Zintegrowanego Rozwoju Ł. 2020+" (dostępnym na wskazanej stronie).
Ponadto pełnomocnik organu wyjaśnił, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 25 czerwca 2012r. w sprawie przyjęcia "Strategii Zintegrowanego Rozwoju Ł. 2020+" (dostępna na wskazanej stronie), wskazane jako podstawa prawna zarządzenia Nr [...], nie przewidują obowiązku sporządzania żądanych przez skarżącego informacji i dokumentów. Przedmiotowe zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli regulacją skierowaną wyłącznie do pracowników Urzędu Miasta Ł. i miejskich jednostek organizacyjnych, tworzących szeroko rozumiany aparat pomocniczy organu wykonawczego gminy, a zatem do adresatów usytuowanych wewnątrz jego struktury organizacyjnej.
Pełnomocnik organu dodał również, że stała weryfikacja osiągania wskaźników realizacji Strategii, w tym w szczególności prowadzenie rocznego monitoringu realizacji Strategii z wykorzystaniem systemu wskaźników określonych w załączniku Nr 1 do zarządzenia oraz prowadzenie półrocznego monitoringu realizacji polityk i programów realizowanych przez Miasto Ł., należy do zadań Koordynatora ds. Wdrażania Strategii, którym jest Dyrektor Biura Strategii Miasta (§ 2 ust. 1 i 2 zarządzenia Nr [...]). Obowiązkiem Koordynatora jest również sporządzanie Raportu o Stanie Miasta Ł. uwzględniającego wyniki monitorowania realizacji Strategii (§ 3). Dodatkowo pełnomocnik organu podniósł, że monitoring Strategii może zostać uzupełniony o przeprowadzone konsultacje lub opinie eksperckie (§ 5). Raport o stanie Miasta Ł. za rok 2019 jest ogólnodostępny
W ocenie pełnomocnika organu, dokumenty, których udostępnienia żąda skarżąca, nie są kierowane na zewnątrz struktury organizacyjnej Urzędu Miasta Ł. i mają charakter roboczy. Zawarte w nich informacje mają jedynie pomóc Koordynatorowi w realizacji obowiązku sporządzenia Raportu o stanie Miasta Ł. - będącego cyklicznym narzędziem informującym mieszkańców o rozwoju gminy - jednakże nie przesądzają o jego ostatecznym kształcie. Na zawartość merytoryczną Raportu rzutują również wyniki przeprowadzonych konsultacji oraz zleconych ekspertyz. Zdaniem pełnomocnika organu, wypada uznać je za element czynności przygotowawczych do prac nad Raportem, etapu wstępnego, w ramach którego ma miejsce gromadzenie wyjściowych materiałów i danych oraz wewnętrzna wymiana opinii i informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do § 1a "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na gruncie tego przepisu "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiada żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia. Bezczynność zachodzi także wtedy, gdy zobowiązany informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi.
Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r., I OSK 192/12, oraz z dnia 30 września 2015r., I OSK 2093/14). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane" (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2018r., I OSK 2095/16, LEX nr 2537345).
Natomiast "bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie" (tak np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020r., I OSK 260/20, LEX nr 3081171).
Wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w udostępnieniu sporządzanych przez poszczególne komórki organizacyjne urzędu informacji o stopniu realizacji strategii rozwoju miasta oraz kopii dokumentów z tym związanych zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się bowiem bezczynności poprzez to, iż – rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji – poinformował go o tym, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy – w ocenie Sądu – informacja ta spełnia normatywną definicję informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jednocześnie – wobec udzielenia skarżącej odpowiedzi na wniosek, choć wadliwej a także wątpliwości interpretacyjnych co do charakteru żądanej informacji – Sąd stwierdza, że w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W tej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy wnioskowana przez skarżącą w trybie u.d.i.p. informacja o stopniu realizacji strategii rozwoju miasta i odpowiednich kopii karty realizacji tej strategii - a zawarta w dokumentach sporządzanych przez poszczególne jednostki organizacyjne urzędu Miasta Ł. na podstawie § 4 pkt 6a i pkt 6b zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. [...] listopada 2020r. w sprawie przyjęcia systemu wdrażania i monitorowania "Strategii Zintegrowanego Rozwoju L. 2020+" oraz powołania Koordynatora ds. Wdrażania "Strategii Zintegrowanego Rozwoju L. 2020+" - stanowi informację publiczną, jak podnosi skarżący, czy też – jak przyjął organ – dokument wewnętrzy nie podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Źródło tego sporu tkwi przy tym w odmiennej ocenie przez obie strony sporu charakteru i treści sporządzanych przez poszczególne jednostki organizacyjne UM[...] dokumentów w oparciu o wskazane zarządzenie.
Rozpoznając tak zarysowany spór – Sąd zauważa, że rodzimy ustawodawca szeroko definiuje pojęcie informacji publicznej oraz przyjmuje jako zasadę udostępnienie każdej informacji mającej związek z działalnością szeroko rozumianej administracji publicznej.
Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie", "każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Na mocy art. 3 u.d.i.p. "prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
- 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
- 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów" (ust. 1); "prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych" (ust. 2). Tak ujęte prawo do informacji publicznej doznaje wyjątków tylko w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych"(ust. 1); "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa" (ust. 2); "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji" (ust. 2a); "nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji" (ust. 3); "ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw" (ust. 4). Przykładowy katalog informacji podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Katalog ten obejmuje w szczególności informacje publiczną o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (pkt 1 lit. c); prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f); treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. a), c) i d). W myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy".
Na gruncie tej regulacji prawnej judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że "informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów" (tak wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., I OSK 1800/16, Lex 2177189, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2028r., II SA/Wa 1282/17, Lex nr 2497868). "Informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (vide: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013r., I OPS 8/13).
A zatem "informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. (...) zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog dokumentów stanowiących informację publiczną jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Zaś fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów" (wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., I OSK 1800/16, Lex 2177189). Pamiętać jednakże trzeba, że "podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się podmiotami wewnętrznymi lub zewnętrznymi, które przygotowują różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np. o dochodzeniu odszkodowania, o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). (...) informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji" (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tak rozumianym pojęciu informacji publicznej nie mieszczą się – wbrew przekonaniu skarżącej - dokumenty wewnętrzne, których kwalifikacja stanowi oś sporu w tej sprawie; jak również aktywność o charakterze technicznym, stanowią one bowiem taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (tak np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r., I OSK 1632/19, Lex nr 3008369). W judykaturze przyjmuje się, że "dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).
Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15).
Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 r., który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.
Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej" (tak wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r., I OSK 1632/19, Lex nr 3008369, zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020r., II SAB/Wa 257/20, Lex nr 3117329). W uzupełnieniu tego zwrócić uwagę należy na pogląd, wedle którego "dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów w ramach działalności organu, poza uregulowaną prawnie procedurą, mają charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegając udostępnieniu w trybie u.d.i.p." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2020r., II SAB/Rz 16/20, Lex nr 3030587)"; "wewnętrzna korespondencja pozbawiona waloru oficjalności, mająca charakter roboczy, odnoszący się do spraw organizacyjnych" nie jest informacja publiczną (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2020r., II SAB/Rz 130/19, Lex nr 3030612).
Wobec tego przyjąć trzeba, że "o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2020r., IV SAB/Wr 43/20, LEX nr 3078472).
Zważywszy na powyższą regulację prawną – Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą informacja, wbrew odpowiedzi na skargę, nie stanowią typowego dokumentu wewnętrznego, niepodlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jej treść i charakter wskazuje bowiem, iż objęte wnioskiem o udostępnienie informacji dokumenty są nośnikiem informacji publicznej. Istotna dla sprawy nie jest forma tych dokumentów oraz sposób ich przekazania, jak i to, czy sporządził go organ, czy też upoważniony przez niego kierownik jednostki organizacyjnej tegoż organu, lecz treść samej informacji zawartej w tych dokumentach. Przede wszystkim sporządzanych w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. dokumentów nie można uznać za informacje robocze (zapiski i notatki), służące gromadzeniu wyłącznie informacji w celu zajęcia stanowiska przez organ czy wyrażenia jego poglądu. Wręcz przeciwnie dokumenty te zawierają dane o stopniu realizacji strategii rozwoju miasta, a w konsekwencji i o stopniu rozdysponowania środkami publicznymi.
Te zaś już podlegają upublicznieniu i mają służyć sprawowaniu kontroli społecznej nad realizacją tego obszaru zadań przez Prezydenta Miasta Ł.. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, iż sporządzane przez poszczególnych kierowników jednostek organizacyjnych UM[...] dokumenty w przedmiocie realizacji strategii rozwoju miasta stanowią oświadczenie wiedzy tych kierowników o stopniu realizacji strategii, jako podmiotów upoważnionych do realizacji poszczególnych obszarów strategii i zobowiązanych na mocy wskazanego zarządzenia do sporządzania tych dokumentów. Są one wyrazem stanu rzeczy, nie zaś opinii czy stanowiska, realizacji zadań publicznych w obszarze rozwoju regionalnego miasta, i odzwierciedlają rzeczywisty stopień realizacji tych zadań. Upublicznienie tych danych opinii publicznej jest zatem niezbędne dla zapewnienia społecznej kontroli prawidłowości realizowania tych zadań. Celem dostępu do informacji publicznej jest wszak umożliwienie społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi oraz wykonywania zadań publicznych przez uprawnione podmioty, w tym również jednostki samorządu terytorialnego.
W ten sposób można ocenić, w jaki sposób są realizowane zadania publiczne. Całkowita ocena realizacji przez organy administracji publicznej powierzonych im zadań wymaga pełnego dostępu do zebranej w związku z zadanym zadaniem dokumentacji także takich, które były sporządzane w związku z danym postępowaniem przez osoby prywatne (tak wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019r., I OSK 461/18). Sam organ też przyznał w odpowiedzi na skargę, że publikowany w BIP UM[...] Raport o stanie realizacji strategii rozwoju miasta nie jest prostym odzwierciedleniem danych dostarczanych przez kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych UM[...], gdyż – jak napisał organ – Raport ten uwzględnia też konsultacje społeczne, co oznacza, że jego treść nie jest "zebraniem" samych szczątkowych danych od poszczególnych jednostek organizacyjnych UM[...]. A zatem bez udostępnienia tych szczątkowych danych nie jest możliwa kontrola społeczna prawidłowości realizacji przez Prezydenta Miasta Ł. zadań w obszarze strategii rozwoju miasta.
Samo więc odesłanie skarżącej do Raportu opublikowanego w BIP UM[...] nie jest wystarczające do weryfikacji działań władz miasta. Dopiero bowiem w oparciu o dane szczątkowe możliwa jest weryfikacja prawidłowości sporządzenia tego Raportu, a w konsekwencji i realizacji zadań publicznych w tym obszarze. Dane przekazywane przez kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych są podstawowym źródłem informacji o stopniu i sposobie realizacji strategii rozwoju miasta, tym bardziej, że Raport choć ze swej natury winien być jedynie wyrazem stanu rzeczy, może odbiegać w zakresie tych danych od materiałów źródłowych. Nie może on też być uznany za wyraz stanowiska organu w sprawie realizacji strategii rozwoju miasta, gdyż jego natura temu się sprzeciwia. Raport jest czymś w rodzaju sprawozdania z zaistniałego stanu rzeczy, co nie ma jednak – jak sam organ przyznał w odpowiedzi na skargę - miejsca w tej sprawie.
Natomiast żądane przez skarżącego dane i dokumenty są czymś w rodzaju urzędowego poświadczenia sporządzanego przez upoważnionych kierowników jednostek organizacyjnych o stanie rzeczywistym, a dotyczącym realizacji przez ich jednostki przydzielonego im fragmentu zadań w obszarze strategii rozwoju miasta. Zawarta w nich informacja nie zawiera więc stanowiska organu przesadzającego o kierunku jego działania, nie stanowi też opinii czy uzgodnienia poglądu, nie dotyczy też sfery organizacyjnej czy technicznej funkcjonowania organu. Nie bez znaczenia w sprawie ma też fakt, iż to Prezydent Miasta Ł. dokumentom sporządzanym przez kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych nadał oficjalną formę, skoro na mocy § 4 pkt 6 lit. a) i lit. b) zarządzenia z dnia [...] listopada 2020r. zobowiązał tych kierowników do przekazywania tych danych, określił formę, w jakiej ma to nastąpić, oraz zakreślił termin ich przekazywania, a nadto przewidział w § 5 zarządzenia możliwość uzupełnienia monitoringu Strategii o konsultacje społeczne lub opinie eksperckie.
W uzupełnieniu tej regulacji dodać trzeba, iż jednym z ustawowych (fakultatywnych) zadań gminy jest – stosownie do art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 1295), zwanej u.z.p.p.r., oraz art. 10e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnych (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 713), zwanej u.s.g. – opracowanie strategii rozwoju gminy, a strategia ta jest w rodzimym systemie prawnym jedną ze strategii rozwoju. Podjęcie zatem przez gminę decyzji w przedmiocie przyjęcia strategii rozwoju gminy oznacza w konsekwencji przyjęcie dodatkowego zadania publicznego i zobowiązania do opracowania projektu strategii, jej przyjęcia oraz aktualizacji (art. 10f u.s.g.), systemu realizacji strategii (art. 13a u.z.p.p.r.) oraz sytemu monitorowania realizacji strategii (art. 25 pkt 2 i art. 26 ust. 1 pkt 12 u.z.p.p.r.).
W konsekwencji gmina jest odpowiedzialna za prawidłową realizację programu rozwoju gminy, w tym za monitorowanie postępów w realizacji programu oraz stopnia osiągania jego celów. Nie ma więc najmniejszych wątpliwości co do tego, że skoro Gmina Ł. przyjęła strategię rozwoju Miasta, to jest również obowiązana monitorować jej realizację i umożliwić społeczeństwu kontrolę prawidłowości tej realizacji. Kontrola ta byłaby zaś iluzoryczna, gdyby Gmina ograniczyła się wyłącznie do publikowania Raportu z realizacji strategii w BIP UM[...] bez umożliwienia udostępnienia materiałów źródłowych z realizacji poszczególnych zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne UM[...], a składających się na realizację tej strategii jako całości i to w sytuacji gdy Raport nie odzwierciedla w pełni treści tych materiałów. Naturalną konsekwencją przyjęcia strategii jest więc upublicznienie pełnych danych i informacji o rzeczywistym stanie realizacji strategii i związanym z tym wydatkowaniem środków publicznych.
Niezależnie od tego Sąd zauważa, iż przedmiotem informacji publicznej są wprost wskazane przez ustawodawcę w art. 6 pkt 4 lit. d) u.d.i.p. dane publiczne obejmujące treść i postać dokumentów o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. A zatem uwzględniając kryterium podobieństwa dokumentów i ich treści do wymienionych wprost w przepisie prawa informacji publicznych przyjąć trzeba, że informacje o stanie samorządu, w tej sprawie o stanie realizacji określonego obszaru zadań publicznych, mają charakter publiczny. Informacje te swoim charakterem są zbliżone do uznanych przez ustawodawcę za informacje publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Nie sposób bowiem przyjąć, iż pomimo podobieństwa do informacji wprost wskazanych w przepisie nie podlegałyby one udostępnieniu, tylko z tego względu, że są zawarte w dokumencie sporządzonym przez kierownika jednostki organizacyjnej, nie zaś przez organ, a nadto są one cząstkowe nie zaś całościowe.
Wobec tego Sąd stwierdza, że Prezydent Miasta Ł., odmawiając udostępnienia tych materiałów źródłowych z uwagi na jego własne przekonanie o braku charakteru dokumentu jako nośnika informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Nie wykazał przy tym w żaden sposób, że udostępnieniu wnioskowanej informacji sprzeciwia się konkretny przepis prawa; jak i w sposób przekonujący, że treść i charakter wnioskowanej informacji stanowi informację wewnętrzną, nie zaś publiczną. Nie jest w tej mierze wystarczające – jak to uczynił organ – odwołanie się do tego, iż dokumenty te są przekazywane między ogniwami organizacyjnymi UM[...]. Pamiętać bowiem trzeba, że czym innych jest sam dokument a czym innym jest zawarta w nim informacja.
Ponadto ustawodawca jako zasadę przyjął udostępnienie każdej informacji publicznej, a jedynie jako wyjątek interpretowany wąsko dopuścił odmowę udostępnienia informacji publicznej. Tym samym nałożył na podmiot obowiązany do udostępnienia informacji szczególną ostrożność w odmowie udostępnienia informacji i ważenia prawa uprawnionego do udostępnienia informacji publicznej i prawa do ochrony innego podmiotu z uwagi na ochronę danych prawnie chronionych. To zaś wymaga wykazania przez zobowiązany organ ważkich powodów odmowy udzielenia informacji publicznej, w tym charakteru danej informacji.
W konsekwencji Prezydent Miasta Ł. zobowiązany jest rozpoznać wniosek skarżącej w jednej z przewidzianych w u.d.i.p. formie, tj. poprzez udostępnienie informacji publicznej lub poprzez odmowe jej udostępnienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. dc