Uzasadnienie
A.P. pismem z dnia 16 lutego 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach skargi A.P. wyjaśnił, że w dniu 14 listopada 2016 r. skierował do Starosty [...] pismo zawierające szereg pytań. Starosta wspomniane pismo przesłał do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, który je przekazał do Wydziału Geodezji i Kartografii. Do dnia wniesienia skargi, jak wskazał skarżący, nie uzyskał odpowiedzi na zadane pytania, czyli:
- 1. Dlaczego na mapie brak jest dowodów wskazujących, że ulica [...] składa się z części działki nr [...] oraz działki nr [...]?
- 2. Czy istnieje przepis prawa, który dopuszcza na dołączenie do części nieruchomości innej nieruchomości bez odłączania jej od księgi wieczystej?
- 3. Czy Starosta przed przyłączeniem części nieruchomości do innej nieruchomości, odłącza przyłączaną nieruchomość od księgi wieczystej założonej dla odłączanej nieruchomości?
- 4. Czy J.M., wystawiając w dniu 24 kwietnia 2006 r. zaświadczenie, nie wprowadziła w błąd Starostwa?
W ocenie skarżącego, Starosta naruszył przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.".
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem otrzymanej w dniu 24 lutego 2022 r. skargi jest rzekoma bezczynność i nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 14 listopada 2016 r. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że winna być ona uznana za niedopuszczalną w obecnym stanie prawnym, bowiem nie została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem. W sprawie ze skargi na bezczynność – zdaniem organu – skarżący powinien przed wniesieniem skargi skierować do organu ponaglenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi Starosta wskazał, że skarżący w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. zadał następujące pytania:
- 1. "dlaczego na mapie z zasiedzenia ul. [...] brak jest dowodów wskazujących że ul. [...] składa się z części działki numer [...] oraz z działki numer [...], pochodzących z mojej nieruchomości,
- 2. kiedy została włączona działka numer [...] oraz część działki numer [...] do ulicy [...],
- 3. kiedy została odłączona działka numer [...] oraz część działki numer [...] od mojej nieruchomości,
- 4. czy działkę numer [...] oraz część działki numer [...] odłączono od księgi wieczystej Nr [...],
- 5. czy istnieje przepis prawa, który dopuszcza do przyłączenia części nieruchomości do innej nieruchomości bez odłączenia jej od księgi wieczystej,
- 6. jakie działania podejmie Pan Starosta w sprawie wystawienia w dniu 24 kwietnia 2006 roku przez J. M. fałszywego dokumentu, który posłużył jako dowód w sprawie zasiedzenia działki nr [...] ul. [...], składającej się z części mojej nieruchomości, czy J. M. nie wprowadziła w błąd Starostwa".
Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P., pismem z dnia 17 listopada 2016 r. zwrócił się według kompetencji do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. o odpowiedź na pytania 1-3, załączając kopię pisma "Skargi" złożonego w dniu 14 listopada 2016 r. z prośbą o udzielenie odpowiedzi bezpośrednio skarżącemu oraz zwrotnie przesłanie kopii udzielonej odpowiedzi. O piśmie wewnętrznym Wydział Gospodarki Nieruchomościami powiadomił skarżącego listownie. W następstwie zapoznania się z przekazanym przez Starostę [...] pismem skarżącego, Wydział Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 21 listopada 2016 r. (doręczonym w dniu 26 listopada 2016 r.) odpowiedział skarżącemu na pytania 4-6.
W dniu 18 stycznia 2017 r. do Rady Powiatu [...] wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Skarga" na Starostę Powiatowego w P., który nie załatwił "skargi" z dnia 14 listopada 2016 r. Pismo zostało zarejestrowane w centralnym rejestrze skarg w Kancelarii Starosty i przekazane według właściwości organowi uchwałodawczemu powiatu. Przewodniczący Rady Powiatu [...] w dniu 20 stycznia 2017 r. skierował pismo do Komisji Rewizyjnej. Na posiedzenie ww. Komisji w dniu 31 stycznia 2017 r. członkowie Komisji rozpatrywali zarzuty zawarte w skardze. W dniu 2 lutego 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi. Rada Powiatu [...], na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., pismem z dnia 7 lutego 2017 r. (doręczonym w dniu 7 lutego 2017 r.) poinformowała skarżącego o sposobie rozpatrzenia skargi, do pisma dołączono ww. uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie rozpatrzenia skargi wraz z uzasadnieniem.
W dniu 8 lutego 2017 r., na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 814), akty prawne podjęte przez organ uchwałodawczy powiatu na sesji w dniu 2 lutego 2017 r. zostały przekazane do organu nadzoru, czyli Wojewody [...]. Wśród aktów przekazanych do nadzoru znalazła się m.in. uchwała Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi. Od daty podjęcia ww. uchwały zarówno Wojewoda [...], jak i skarżący nie wnosili środków odwoławczych.
W odpowiedzi na zarzuty Starosta [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o dopełnieniu obowiązku odpowiedzi na wniosek z dnia 14 listopada 2016 r. Jego zdaniem, zarzuty skargi nie znajdują zatem potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 maja 2022 r.
Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą – zdaniem skarżącego – wystąpił pismem z dnia 14 listopada 2016 r.
Z lektury dokumentów załączonych do akt administracyjnych bezspornie wynika, że skarżący w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. skierowanym do Starosty [...] zawarł 6 pytań. Z akt sprawy wynika przy tym bezsprzecznie, że Wydział Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 21 listopada 2016 r. udzielił odpowiedzi na pytania od 4 do 6, natomiast Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. w piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. udzielił odpowiedzi na pytania od 1 do 3. W dniu 18 stycznia 2017 r. skarżący skierował do Rady Powiatu [...] skargę na Starostę Powiatu [...], zarzucając, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 14 listopada 2016 r. Powyższe pismo zostało zarejestrowane w centralnym rejestrze skarg w Kancelarii Starosty i przekazane według właściwości organowi uchwałodawczemu powiatu. Przewodniczący Rady Powiatu [...] w dniu 20 stycznia 2017 r. skierował pismo do Komisji Rewizyjnej, a w dniu 2 lutego 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi.
Rada Powiatu [...], na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., pismem z dnia 7 lutego 2017 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 7 lutego 2017r.), przesyłając skarżącemu ww. uchwałę, poinformowała go o sposobie rozpatrzenia skargi.
Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącego jego wniosek z dnia 14 listopada 2016 r. nie pozostał bez odpowiedzi. Skarżący uzyskał odpowiedź na zadane pytania, a jego skarga z dnia 18 stycznia 2017 r. została załatwiona w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy – art. 238 k.p.a.).
Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest zatem poza kognicją sądów administracyjnych.
W treści skargi A.P. zarzucając organowi, że nie uzyskał odpowiedzi na zadane w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. pytania wskazał na naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Jednakże – zdaniem Sądu – lektura żadnego z wcześniejszych pism skarżącego nie sugeruje takiej intencji skarżącego, nie wskazuje, że skarżący przed wniesieniem skargi skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Innymi słowy, ani w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r., ani w żadnym kolejnym piśmie (w szczególności w skardze z dnia 18 stycznia 2017 r.) odnoszącym się do sprawy, skarżący nie sugerował, że jego intencją było skierowanie do organu wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu, jeśli skarżący nie wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to nie może wnieść skargi, zarzucając organowi bezczynność w tym zakresie. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest uprzednie skierowanie do tego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czyli zainicjowanie postępowania przed organem władzy publicznej. Skarżący nie wyczerpał drogi, którą zapewnia mu ustawa o dostępie do informacji publicznej, zatem nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym przedmiocie. Skarga w sprawie jest zatem przedwczesna i jako taka podlega odrzuceniu.
Konkludując, uwzględniając okoliczność, że skarżący nie skierował do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy stwierdzić, że jego skarga na bezczynność w tym przedmiocie została złożona przedwcześnie. W obliczu przedstawionych dowodów nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie zostało zainicjowane. W takiej sytuacji Sąd nie jest uprawniony do kontroli bezczynności organu we wskazanym zakresie, bowiem przed datą wniesienia skargi organ nie dysponował wnioskiem skarżącego i nie był zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu informacji publicznej.
W orzecznictwie wskazuje się, że przedwczesność jest przypadkiem niedopuszczalności skargi, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. I OZ 949/12 i z dnia 22 maja 2012r., sygn. I OSK 973/12 oraz postanowienia WSA: w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. III SAB/Wa 14/10, w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. II SAB/Łd 134/12 i z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II SAB/Łd 51/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, wobec tego, że skarga na bezczynność nie została poprzedzona wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, skargę należało uznać za przedwczesną i odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.
O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie drugim postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dc