Uzasadnienie
3 września 2020 r. J. P.-B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) skargę w 2 pismach na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wstrzymania budowy budynku usługowego – warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym, realizowanej na działce nr ewid. 206/1 w K. przy ul. A 14.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej odrzucenie.
W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że 13 sierpnia 2020 r. wpłynął wniosek skarżącego z 5 sierpnia 2020 r. zatytułowany "doniesienie", dotyczący robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. A 14-16 K., [...] Z. W związku z powyższym organ administracji pismem z 13 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek skarżącego z 5 sierpnia 2020 r. do rozpoznania zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. 26 sierpnia 2020 r. do organu administracji wpłynęła za pośrednictwem poczty elektronicznej skarga J. P.-B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie "pomijania" go jako strony postępowania w sprawie budowy budynku usługowego – warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym, realizowanej na działce nr ewid. 206/1, położonej w K. przy ul. A 14.
W związku z powyższym pismem z 27 sierpnia 2020 r. organ administracji wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do przesłania w terminie do 17 września 2020 r. wyjaśnień oraz akt sprawy. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wraz z pismem z 23 września 2020 r. przekazał wyjaśnienia i akta sprawy.
28 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł do organu administracji za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo, w którym wniósł o wstrzymanie budowy.
28 sierpnia 2020 r. organ administracji wezwał skarżącego do doprecyzowania żądania i wskazania numeru decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. 10 września 2020 r. skarżący przesłał do organu administracji kolejną wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej bez treści.
W piśmie z 30 września 2020 r. organ administracji udzielił skarżącemu odpowiedzi na skargę z 26 sierpnia 2020 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie "pomijania" go jako strony postępowania w sprawie budowy budynku usługowego – warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym, realizowanej na działce nr ewid. 206/1 położonej w K. przy ul. A 14.
Organ administracji wyjaśnił, że wskazaną w skardze decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ż.K. pozwolenia na budowę obejmująca budowę: budynku usługowego – warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 t wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznej instalacji wodociągowej, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z bezodpływowym zbiornikiem, wlz nn, układu utwardzeń, w tym miejsc postojowych do realizacji na działce nr ewid: 206/1, obręb K., gmina Z. Organem właściwym do wniesienia odwołania od tej decyzji jest Wojewoda [...].
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 8 października 2020 r. skarżący został wezwany w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi do usunięcia jej braku formalnego poprzez nadesłanie podpisanych osobiście egzemplarzy skargi (złożonej pocztą elektroniczną w 2 kolejnych wiadomościach e-mail z 3 września 2020 r.).
Wezwanie do usunięcia wskazanego braku formalnego skargi doręczono skarżącemu 27 października 2020 r. 2 listopada 2020 r. skarżący wniósł do sądu za pomocą poczty elektronicznej pismo (e-mail), w którym stwierdził, że "podpisywał w Wydziale Informacji, a jeśli już to sąd powinien mu odesłać te skargi do podpisu. Podpis jest wymagany, gdy są wątpliwości co do autora skargi, a tu nie ma żadnych wątpliwości. Według skarżącego, podany sposób naruszałby sens korespondencji elektronicznej, żeby ją dublować listem".
6 listopada 2020 r. skarżący wniósł do sądu za pomocą poczty elektronicznej pismo (e-mail), w którym wyjaśnił, że jego intencją było wstrzymanie budowy w związku z naruszeniem prawa. Wstąpił w tej sprawie trzy miesiące temu do czterech organów. Zdaniem skarżącego, "bez sensu" jest prowadzenie tych spraw i jeszcze "piętrzenie trudności formalnych" jak wpisy i wezwania do podpisywania w związku z czym wnosi o połączenie spraw Starostwa Powiatowego w Z. i Wojewody [...] z pozostałymi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie skargi na bezczynność. Jednocześnie skarżący poinformował, że będzie dopiero składał "odwołanie" od decyzji Wojewody [...]. Oczekuje również na rozpatrzenie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dwóch "odwołań od postanowień" postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z..
W wykonaniu zarządzenia z 27 listopada 2020 r. wezwano skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi poprzez nadesłanie skargi podpisanej osobiście (złożonej pocztą elektroniczną w 2 kolejnych wiadomościach e-mail z 3 września) albo wniesienia jej w formie dokumentu elektronicznego podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (zaawansowany podpis elektroniczny) przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu (ePUAP). Skarżącego wezwano również do wykazania, że przed wniesieniem skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 37 § 1-3 k.p.a. w związku z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz do wyjaśnienia, jakiego konkretnie postępowania toczącego się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. dotyczy zarzucana bezczynność (z wniosku, odwołania, zażalenia).
Jednocześnie wezwano [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania do wyjaśnienia, czy skarżący przed wniesieniem skargi do sądu wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) i jakiej konkretnie sprawy dotyczy zarzucana bezczynność.
Powyższe wezwanie doręczono skarżącemu 16 grudnia 2020 r.
W piśmie z 7 grudnia 2020 r. organ administracji wyjaśnił, że skarżący nie składał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "skargi" na jego działanie lub bezczynność. Pismem z 30 września 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał skargę skarżącego z 29 września 2020 r. dotyczącą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z..
W dwóch wiadomościach e-mail z 6 stycznia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że ostatecznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Od decyzji tej nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ zaspokaja to jego żądania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Skarga jest pismem wszczynającym postępowanie sądowe i stosownie do art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Regulacja ta ma na celu usunięcie wątpliwości, czy pismo, w tym wypadku skarga, zostało wniesione przez uprawnioną osobę. Podpis pod pismem potwierdza jego pochodzenie od osoby, która je podpisała i sankcjonuje wolę dokonania czynności w postępowaniu. Podpis wnoszącego pismo musi być własnoręczny, tj. stanowić znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację (por. np. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 298).
Na dzień wniesienia tej skargi obowiązywały w systemie prawa zmiany wynikające z wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014 r., poz. 183 ze zm.), na mocy którego dopuszczono możliwość wnoszenia pism do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego podpisanych przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a.). Pismo do sądu administracyjnego można obecnie wnieść również w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu (art. 12b p.p.s.a.). Elektroniczna skrzynka podawcza sądu jest zlokalizowana na elektronicznej platformie usługi administracji publicznej (ePUAP). W celu wniesienia takiego pisma do sądu strona powinna posiadać konto na platformie ePUAP.
Jeszcze przed wejściem w życie art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, a więc w stanie prawnym, w którym przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulowały expressis verbis wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd, że mimo braku wyraźnej regulacji ustawowej w tym przedmiocie, pismo procesowe przesłane do sądu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, w tym także za pomocą poczty elektronicznej w formie wiadomości e-mail, pozostaje nadal "pismem w postępowaniu sądowym", o którym mowa w art. 45 i nast. p.p.s.a. i wywołuje skutki, które ustawa wiąże z wniesieniem pisma procesowego (por. postanowienia NSA: z 13 marca 2017 r., II OZ 143/17; z 7 maja 2019 r., II FZ 189/19). Przyjęto jednak wówczas, że pismo wniesione przez stronę do sądu drogą elektroniczną obarczone jest brakiem formalnym określonym w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie również wskazywano, że p.p.s.a. nie stanowiło wprost o możliwości wnoszenia pism w drodze elektronicznej i nie można było przyjąć, że pismo wniesione do sądu za pośrednictwem telefaksu lub poczty elektronicznej nie wywołuje żadnych skutków.
Mimo braku stosownej regulacji pismo takie wywołuje skutki zarówno co do treści w nim zawartej, jak i daty doręczenia, jeżeli wynika to z potwierdzenia transmisji danych. Pismo takie zawierać będzie jednak istotny brak formalny, jakim jest brak podpisu, nawet gdyby nadawca pisma posługiwał się podpisem elektronicznym (por. B. Dauter (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 244).
W aktualnym stanie prawnym okoliczności związane z wnoszeniem pism procesowych do sądu administracyjnego drogą elektroniczną uległy zmianie w stosunku do tych, na gruncie których zapadły powoływane wyżej orzeczenia w ten sposób, że ustawodawca zdecydował się wyraźnie uregulować w p.p.s.a. dopuszczalne sposoby wnoszenia pism procesowych do sądu administracyjnego drogą elektroniczną. Obowiązująca aktualnie regulacja w dalszym ciągu nie przewiduje możliwości skutecznego wnoszenia pism procesowych do sądu administracyjnego za pomocą poczty elektronicznej, w formie wiadomości e-mail. Jednakże ustawodawca regulując w przepisach p.p.s.a. dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym formy pism procesowych (forma papierowa, forma dokumentu elektronicznego) sformułował warunek formalny skutecznego wniesienia pisma procesowego do sądu administracyjnego, tj. zachowanie formy pisma procesowego zgodnej z przepisami prawa.
Stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W obecnym stanie prawnym również obowiązuje reguła, że pismo procesowe wniesione do sądu administracyjnego pocztą elektroniczną jest pismem obarczonym brakiem formalnym. Wniesienie takiego pisma obliguje sąd do wszczęcia postępowania naprawczego zmierzającego do umożliwienia nadania pismu biegu, tj. przede wszystkim kreuje obowiązek sądu administracyjnego wezwania do uzupełnienia braku formalnego pisma, tj. podpisania pisma. W obecnym stanie prawnym po stronie wnoszącego pismo procesowe może istnieć możliwość uzupełnienia tego braku formalnego pisma na dwa sposoby: po pierwsze, wnoszący pismo może je wydrukować, podpisać i odesłać pocztą na adres sądu albo też posłużyć się dokumentem elektronicznym, podpisanym podpisem elektronicznym, wniesionym następnie do sądu administracyjnego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej tego sądu.
Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyraża się myśl, że w obowiązującym stanie prawnym skutkiem wniesienia pisma procesowego za pomocą poczty elektronicznej, w formie wiadomości e-mail powinno być wezwanie wnoszącego pismo do podpisania tego pisma procesowego (por. np. postanowienia NSA z 12 grudnia 2019 r., I GZ 412/19; z 26 maja 2020 r., I GPP 5/20), w przypadku skargi – pod rygorem jej odrzucenia. Nieuzupełnienie braków formalnych skargi w terminie wywołuje bowiem skutek w postaci jej odrzucenia, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. bezpośrednio do sądu w dwóch kolejnych wiadomościach e-mail z 3 września 2020 r. Skarga nie została zatem wniesiona w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu i nie zawierała kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego lub podpisu osobistego. Skarga nie zawierała również podpisu własnoręcznego skarżącego. Skarga nie czyniła więc zadość wymaganiom określonym w art. 46 § 1 pkt 4 i w art. 46 § 2a p.p.s.a.
Wobec tego zarządzeniem z 27 listopada 2020 r. skarżący został wezwany w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi do nadesłania podpisanej osobiście skargi albo wniesienia jej w formie dokumentu elektronicznego podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu (ePUAP). Przesyłkę zawierającą wezwanie do usunięcia wskazanego braku formalnego skargi doręczono skarżącemu 16 grudnia 2020 r. Siedmiodniowy termin do usunięcia wskazanego braku upłynął zatem 23 grudnia 2020 r. (w środę). W terminie tym skarżący braku tego nie uzupełnił. Już tylko ta okoliczność uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i zobowiązuje sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Należy także wskazać, że przesłanką dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest zatem uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu.
Z przekazanych sądowi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. akt administracyjnych nie wynikało, aby skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł w trybie art. 37 § 1-3 k.p.a. ponaglenie do organu wyższego stopnia, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Ani w zakreślonym w zarządzeniu z 27 listopada 2020 r. terminie, ani później skarżący nie wykazał, że przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie do właściwego organu. Z pisma organu administracji z 7 grudnia 2020 r. również nie wynika, aby skarżący przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W świetle powyższego uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie została poprzedzona ponagleniem. Stan taki natomiast prowadzi do wniosku, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i dlatego na podstawie art. 53 § 2b w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu.
Bez znaczenia jest, że organ administracji wydał decyzję, która jak wyjaśnił w piśmie z 6 stycznia 2021 r. skarżący, zaspokaja jego "żądania". W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno dopuszczalność skargi, jak i spełnienie warunków formalnych i fiskalnych jej wniesienia, podlegają ocenie już na wstępnym etapie, a stwierdzenie, że chociaż jeden z tych warunków nie został spełniony skutkuje odrzuceniem skargi. W takim wypadku postępowanie sądowe nie może się toczyć w ogóle, a zatem nie może zostać również umorzone, gdyż skarga nie została skutecznie złożona.
Natomiast spełnienie warunków formalnych i fiskalnych pozwala na nadanie skardze biegu i tylko tego rodzaju skutecznie wniesiona skarga może zostać cofnięta (por. np. postanowienia NSA: z 10 czerwca 1987 r., SA/Gd 537/87; z 3 stycznia 2008r., I OSK 1829/07; z 27 czerwca 2008 r., II OSK 923/08; z 20 stycznia 2011 r., II OSK 2453/10; z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 928/12; z 16 stycznia 2014 r., II OSK 3150/13; z 15 stycznia 2016 r., II OZ 17/16). W doktrynie również wskazuje się, że strona może cofnąć skargę, jeżeli wszczęła ona postępowanie sądowoadministracyjne, tzn. skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (zob. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, s. 244).
Nadto należy zwrócić uwagę, że dla skarżących zarówno odrzucenie skargi, jak i umorzenie postępowania sądowoadoministracyjnego wywołuje tożsame skutki – w obu bowiem przypadkach postępowanie zostaje zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. postanowienie NSA z 15 stycznia 2016 r., II OZ 17/16).
Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
dc