Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 września 2015 r. A. Sp. z oo. z siedzibą w P. wniosła skargę na bezczynność Starosty P. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 czerwca 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej WN 110 kV C. - B. polegające na podwyższeniu słupa nr 25 na działce o nr ewid...., obręb... gmina C.". Skarżąca Spółka wniosła o:
- 1. zobowiązanie Starosty P. do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę,
- 2. stwierdzenie, że bezczynność Starosty P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek Starosta w dniu 18.06.2015 r. wezwał Wnioskodawcę do jego uzupełnienia, m.in. poprzez: (1) przedłożenie dokumentu, z którego wynikać będzie umocowanie do reprezentacji Inwestora do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, (2) dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (3) przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane również nieruchomościami, na których nie będą prowadzone prace budowlane, to jest gruntami pomiędzy stanowiskami słupów nr 24 i 26.
W związku z nieuzupełnieniem w oczekiwanym zakresie wniosku Starosta P. pismem z 8.07.2015 r. poinformował o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania.
Skarżąca Spółka wyjaśniła, iż nie podziela wyrażonego przez Starostę P. stanowiska co do niekompletności złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, podnosząc iż organ wbrew zasadom postępowania określonym w art. 7 Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej k.p.a.), nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, jakie czynności zobowiązany jest wykonać Wykonawca w ramach zadania "Wymiana linki odgromowej na linkę odgromową w standardzie OPGW na liniach 110 kV w relacji C. - B. - O.". Organ po otrzymaniu pełnomocnictwa, ograniczył się tylko do literalnego brzmienia nazwy zadania inwestycyjnego i tylko z tej przyczyny uznał, że Wnioskodawca działa z przekroczeniem zakresu udzielonego pełnomocnictwa.
W związku z tym Wnioskodawca w zażaleniu z dnia 14 lipca 2015 r. wywiedzionym na podstawie art. 37 k.p.a., przesłał wyciąg z umowy na wykonanie zadania inwestycyjnego, z której treści wynika, że Wnioskodawca był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie przebudowy linii we wskazanym zakresie. Ponadto w ramach przedłożonego pełnomocnictwa Wnioskodawca miał możność złożenia wniosku o uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla podwyższenia słupa. Zdaniem skarżącej organ w przedmiotowej sprawie powinien zwrócić się do Wnioskodawcy z prośbą o dalsze wyjaśnienia jeżeli doszedł do przekonania, że przedłożone pełnomocnictwo wydaje mu się niewystarczające do złożenia wniosku.
Odnośnie żądania przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Skarżąca podniosła, iż Wnioskodawca poinformował uprzednio organ, że takie oświadczenie zostało złożone przy poprzednim wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę słupa nr 25, który to został przez Wnioskodawcę cofnięty. Wnioskodawca wniósł o wykorzystanie wskazanego oświadczenia jako załącznika do nowego, dotyczącego tej samej materii, wniosku o wydanie decyzji ws. udzielenia pozwolenia na przebudowę słupa nr 25. Skarżąca wyjaśniła, iż w załączeniu Wnioskodawca przesłał oświadczenie na cele budowlane - dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji.
Odnośnie wezwania do wykazana się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami znajdującymi się pod linią pomiędzy stanowiskami 24 a 26, będących zdaniem organu w obszarze oddziaływania obiektu, jak również wskazania, że w wyniku przebudowy słupa zmieni się odległość przewodów w układzie pionowym (odległość od ziemi), skarżąca podniosła, iż brak oparcia w obowiązujących przepisach prawa dla takiego żądania. Realizując przebudowę linii 110 kV C. - B., polegającej na podwyższeniu słupa nr 25, Spółka ogranicza ingerencję, w zakresie planowanych robót budowlanych, tylko do nieruchomości objętej złożonym wnioskiem. Parametrem charakterystycznym dla obiektu liniowego jest długość, a nie wysokość - planowana przebudowa słupa nie wpłynie na przebieg i długość linii, a tym samym nie można mówić o modyfikacji obiektu budowlanego jako całości. Planowana przebudowa nie wpłynie również na wysokość podwieszenia przewodów w układzie pionowym.
Kończąc skarżąca Spółka wyjaśniła, iż na podstawie art. 37 k.p.a. złożyła zażalenie do Wojewody Wielkopolskiego na bezczynność Starosty P.. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia... 2015 r., doręczonym skarżącemu w dniu 31 sierpnia 2015 r., uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wojewoda Wielkopolski, biorąc pod uwagę treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznał, że słup nr 25 na działce o nr ewidencyjnym... może stanowić ewentualnie samodzielny element budowalny pod względem konstrukcyjnym, ale nie spełnia wymogów art. 33 ponieważ jest on elementem pośrednim czyli podpierającym linię napowietrzną, która zgodnie z umową ma być poddana modernizacji. Stanowisko organu sprowadza się do poglądu, że skarżąca powinna zwrócić się z wnioskiem o pozwolenie nie tylko na podwyższenie słupa, ale i zgodnie z umową, również na wymianę przewodów. Skarżąca stoi na stanowisku, że wniosek został sporządzony prawidłowo, bowiem dotyczył obiektu budowlanego, a nie słupa nr 25, który obiektem budowlanym, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, nie jest.
Zatem wniosek zgodny był z treścią art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast Starosta P. związany był zakresem złożonego wniosku. Zarówno Starosta P. jak i Wojewoda Wielkopolski nie są organami powołanymi do wykładni umowy łączącej Wykonawcę z Inwestorem, a w szczególności nie są organami powołanymi do decydowania, w jaki sposób Wykonawca zamierza realizować kontrakt zawarty z Inwestorem.
Przekazując skargę na bezczynność wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., Starosta P. nie zajął stanowiska odnośnie zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wnosząc przedmiotową skargę reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił Staroście P. bezczynność w załatwieniu sprawy – wniosku A. Sp. z o.o. w P. z dnia 3 czerwca 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej WN 110 kV C. - B. polegające na podwyższeniu słupa nr 25 na działce o nr ewid...., obręb... gmina C.". Tym samym strona skarżąca określiła granice sprawy, która jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z poźn. zmianami, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zarzuty skargi dotyczą bezczynności Starosty P., który jako administracji architektoniczno-budowlanej pismem dnia 8 lipca 2015 r. znak... wniosek Spółki A. o udzielenie pozwolenia na budowę, po urzednim wezwaniu Spółki w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (pismo z dnia 18.06.2015 r.) do jego uzupełnienia, pozostawił bez rozpoznania. Żądanie dotyczy zatem postępowania, które kończy się decyzją administracyjną, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., przy czym z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).
Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z treścią uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (uchwała dostępna na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w CBOSA) na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Stwierdziwszy zatem, że skarga na bezczynność wniesiona została w sprawie podlegającej kontroli sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności Sąd bada, czy spełnione zostały wymogi formalne do jej wniesienia.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu, polegającą na niezajęciu przez organ administracji stanowiska w sprawie w przypisanej prawem formie, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym wykorzystanie tego środka prawnego jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie.
Przed wniesieniem przedmiotowej skargi skarżąca Spółka pismem z dnia 14 lipca 2015 r. zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego z zażaleniem na bezczynność Starosty P., co wynika z akt sprawy. Powyższe upoważniało Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym. W tych uwarunkowaniach Sad przystąpił do oceny merytorycznej wniesionej skargi na bezczynność, przy czym zaznaczyć w tym miejscu należy, iż dla tej oceny nie ma znaczenia sposób załatwienia zażalenia strony skarżącej przez Wojewodę Wielkopolskiego.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
W realiach niniejszej sprawy Spółka nie zastosowała się do wezwania Starosty P. do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie siedmiu dni, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem przesądzenie, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, była prawidłowym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanego przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z wniosku skarżącej z dnia 3.06.2015 r. Zastosowana sankcja wynikała z bezskutecznego upływu terminu, jaki Starosta wyznaczył inwestorowi na usunięcie braków wniosku, m.in. poprzez przedłożenie (1) dokumentu z którego wynikać będzie umocowanie T. F. do reprezentacji Inwestora, (2) dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia... 2013 r. – w oryginale wraz z klauzulą ostateczności, (3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (4) przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane również nieruchomościami, na których nie będą prowadzone prace budowlane, to jest gruntami pomiędzy stanowiskami słupów nr 24 i 26.
W odpowiedzi na wezwanie Spółka A. przy piśmie z dnia 25.06.2015 r. (k. nr 28 akt admin.) przedłożyła dokumenty wymienione pod pozycjami 1 i 2. W odniesieniu do punktu 3 Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu w sprawie nr... – poprzedniego wniosku o podwyższenie słupa nr 25 z dnia 18.12.2014 r., która została na wniosek Spółki umorzona. W odniesieniu do punktu 4 wezwania Spółka wyjaśniła, iż prace budowlane objęte wnioskiem wykonywane będą wyłącznie w obrębie nieruchomości oznaczonej numerem... obręb P. gm. C., na stanowisku słupa 25, a obowiązujące przepisy nie wymagają od inwestora wykazania się prawem dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W tym zakresie Spółka podniosła, że żądanie jest niezasadne. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że zmieni się usytuowanie przewodów elektroenergetycznych – słup zostanie podwyższony wstawką kratownicową a jego miejsce posadowienia nie zmienia się.
Żadne prace związane z modyfikacją konstrukcji ramion słupa nie będą wykonywane i rzut przewodów na ziemię pozostaje bez zmian, czyli usytuowanie przewodów względem nieruchomości pomiędzy stanowiskami 24 i 26 nie zmienia się. Odległość pionowa przewodów od ziemi jest ściśle zależna od obciążalności linii i jest to parametr zmienny w krótkim czasie podczas normalnej eksploatacji i nie może być traktowany jako parametr charakterystyczny dla niniejszego obiektu budowlanego. Wymóg minimalnych odległości jakie należy uzyskać jest spełniony. Wezwanie, w odniesieniu do punktu 4 wynikało z uznania przez organ, na podstawie analizy umowy pomiędzy wykonawcą a Inwestorem, iż inwestycja ma szerszy zakres, aniżeli wskazany w treści wniosku.
W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę Spółka wykazała umocowanie osoby podpisanej pod wnioskiem do działania w imieniu Spółki A. w postępowaniu z wniosku z dnia 3.06.2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji oznaczonej jako "Wymiana linki odgromowej na linkę odgromową w standardzie OPGW na liniach 110 kV w relacji C.-B.-O.". Co prawda przedmiotowy wniosek z 3.06.2015 r. dotyczy przebudowy istniejącej linii napowietrznej WN 110 kV C.-B. polegającej na podwyższeniu słupa nr 25, co wskazywałoby na znacznie szerszy zakres inwestycji, aniżeli wynikałoby z umocowania osoby podpisanej pod wnioskiem, lecz zauważyć należy, iż w pełnomocnictwie z dnia 27.09.2014 r. (k. 26 akt admin.) podano, że T. F. ma umocowanie do działania w zakresie czynności formalno-prawnych związanych z realizacją umowy nr..., w ramach której realizowana jest inwestycja objęta wnioskiem (k. nr 32-34 akt admin.).
Sąd nie podziela również stanowiska organu, iż Spółka winna wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami znajdującymi się pod linią pomiędzy stanowiskami 24 a 26. Zakres sprawy administracyjnej wyznaczony został przez Spółkę w treści wniosku z 3.06.2015 r., a ten obejmuje wyłącznie roboty dotyczące słupa nr 25 oraz teren działki nr.... Skoro w treści wniosku wskazano, że inwestycja polega na podwyższeniu słupa nr 25, a przebieg linii nie ulega zmianie, to zbędnym było odwoływanie się do obszaru oddziaływania obiektu i na tej podstawie wywodzenie, iż podwieszenie nowych przewodów wiąże się z takim oddziaływaniem.
Ponadto, w opinii Sądu w tym zakresie wezwanie przekracza poza ramy określone przepisem art. 64 § 2 k.p.a. Wywodząc, iż podwyższany słup elektroenergetyczny nie jest samodzielną budowlą lecz tworzy całość techniczno użytkową wraz z przewodami elektroenergetycznymi, które są do niego przymocowane i stanowi część sieci, a roboty związane z przebudową sieci energetycznej wiążą się z koniecznością posiadania prawa do dysponowania nieruchomości pod odcinkiem między stanowiskami 24 a 26 organ wkracza w materię materialnoprawną, podczas gdy wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie braków formalnych wniosku. Warunki formalne, które powinien spełniać wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wymienione zostały w art. 33 ustawy Prawo budowlane.
Zatem w tym zakresie Sąd uznał, iż organ wadliwie zażądał do Wnioskodawcy wykazania się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami znajdującymi się pod linią pomiędzy stanowiskami 24 a 26. Z tych samych przyczyn za wadliwe uznać należy żądanie okazania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji (podobnie: wyrok NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 352/15 Lex nr 1666093).
Powyższe wadliwe działanie Starosty P. nie ma jednakże znaczenia dla oceny zasadności wniesionej skargi. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenia ma bowiem, w opinii Sądu, prawidłowe uznanie przez organ, iż odnośnie wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co do działki nr... (na której posadowiony jest słup nr 25), Wnioskodawca takiego prawa nie wykazał. Jak zasadnie organ wywodzi, obowiązkiem wnioskodawcy jest zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego załączenie tego dokumentu do wniosku. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, dlatego w szczególności winno być aktualne przy każdym wniosku o pozwolenie na budowę, a nie przekładane z poprzednich spraw np. umorzonych, jak to ma miejsce w danej sytuacji.
Wskazać należy, iż Starosta rozpatrywał sprawę z wniosku z dnia 3.06.2015 r., podczas gdy wcześniejsza dokumentacja złożona została wraz z wnioskiem w 2014 r. Zatem w tym zakresie Starosta zastosował właściwy tryb uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a wobec nie zastosowania się do wezwania w zakreślonym terminie 7 dni, prawidłowo zastosowano sankcję w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Niewątpliwie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a., a skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 64; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326).
Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. Podkreślenia w tym miejscu również wymaga, że w zażaleniu do Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 lipca 2015 r. (zatem już po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co nastąpiło pismem z dnia 8 lipca 2015 r.), skarżąca Spółka wywodziła, iż przedkłada wymagane oświadczenie, lecz okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia wobec wskazanej sekwencji czasowej, a ponadto zauważyć należy, iż z kserokopii tego dokumentu wynika, iż oświadczenie złożone zostało w dniu 17.07.2015 r.
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uznał, iż skarga nie może zostać uwzględniona i dlatego, na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.