Uzasadnienie
W dniu [...] r. M. E. wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody W. Skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] r. wniosła o unieważnienie i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego przy ul. Z. w P.. W skardze podniesiono, że przedmiotowy wniosek został złożony w Kancelarii Głównej W. Urzędu Wojewódzkiego w P. [...] r., a więc w myśl art. 35 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) powinien zostać już załatwiony.
Pismem z dnia [...] r. Sąd wezwał skarżącą do wykazania, że wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa, tj. że wniosła zażalenie na bezczynność Wojewody do organu wyższego stopnia – Ministra Infrastruktury (k.9). W odpowiedzi na wezwanie Sądu M. E. poprosiła o wyjaśnienie "jakiego ministerstwa dotyczy" skierowane do niej wezwanie, bowiem Ministerstwo Infrastruktury już nie istnieje (k.15).
Ponownie pismem z dnia [...] r. wezwano pełnomocnika skarżącej w osobie W. E. do wykazania – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi – wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 kpa, tj. złożenia zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia (k.159). W odpowiedzi na to wezwanie do Sądu przesłana została kopia pisma datowanego na dzień [...] r. skierowanego do Ministra Transportu i Budownictwa i zatytułowanego "skarga na bezczynność Wojewody W." (k. 175). Z treści pisma wynika, iż stanowiło ono zażalenie w rozumieniu art. 37 kpa. Do pisma nie załączono jednak dowodu nadania pisma w urzędzie pocztowym, a na jego kopii brak było jakiegokolwiek urzędowego potwierdzenia, że pismo zostało złożone. Widniała natomiast odręczna notatka skarżącej "wysłałam zwykłym [...] r.". Również pełnomocnik skarżącej, na rozprawie w dniu [...] r. potwierdziła, że sporządzone [...] r. zażalenie zostało wysłane listem zwykłym (k.240).
Wobec braku w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu dokumentującego fakt złożenia przez skarżącą zażalenia w rozumieniu art. 37 kpa, Sąd zwrócił się do Ministra Infrastruktury z prośbą o udzielenie informacji czy odnotowano wpływ do Ministerstwa Transportu i Budownictwa pisma pani M. E. z dnia [...] r. (k.362). W odpowiedzi na wezwanie Sądu Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż do byłego Ministerstwa Transportu i Budownictwa nigdy nie wpłynęło pismo pani M. E. z [...] r. Wyjaśniono, że jedynie w dniu [...] r. wpłynęło pismo z dnia [...] r. dotyczące bezczynności Wojewody. Do odpowiedzi załączono kserokopię tego pisma (k.369), a także pisma z dnia [...]r., w którym Minister Rolnictwa informuje o przesłaniu zgodnie z właściwością do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku M. E., jaki zawarty został we wspomnianym piśmie z dnia [...]r.(k.368 akt)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skuteczne wniesienie do sądu skargi na bezczynność jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego określonych środków zaskarżenia. Stosownie bowiem do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) skargę (w tym skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W myśl art. 37 § 1 kpa w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ppsa.
Dokonując oceny dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy stwierdzić należy, że w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody W. występowała do organu wyższej instancji z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 kpa. W szczególności za dowód dokonania tej czynności nie można uznać przekazanego tut. Sądowi przez skarżącą pisma sporządzonego 30.01.2006 r. (k. 175). Brak, bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego nadanie tego pisma do organu. O złożeniu takiego zażalenia nie wiedział także organ, będący adresatem tego pisma, który wobec zaistnienia niewłaściwości obowiązany byłby przesłać zażalenie do organu właściwego (tu: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego).
Przepisy kpa nie ograniczają skarżącemu sposobu złożenia zażalenia. Przepisy prawa nie formułują, bowiem bezwzględnego wymogu nadawania, w toku postępowania, pism za dowodem doręczenia. Stąd przesłanie zażalenia listem zwykłym mogłoby być uznane za skuteczne. Jednak w sytuacji, gdy pismo to nie dotarło do adresata, ryzyko nieskuteczności jego złożenia obciąża stronę. Ryzyko wynikające, więc z faktu, że skarżąca zażalenie sporządzone [...] r. wysłała listem zwykłym, a nie poleconym (polegające na wykluczeniu domniemania, iż pismo to w ogóle wysłano) ponosi w tym przypadku sama skarżąca. Jednoznaczne w tej kwestii stanowisko niezmiennie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela (por. postanowienie NSA z 02.02.2010 r., sygn. I OZ 51/10).
Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż w myśl art. 106 § 1 ppsa Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że dla Sądu miarodajne są jedynie dokumenty gromadzone w aktach sprawy. Jednocześnie zauważyć należy, że dokumenty urzędowe, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, natomiast dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie. Skarżąca do akt sprawy przesłała kopię pisma sporządzonego [...] r. z adnotacją "wysłałam zwykłym [...] r.". Przedłożony przez nią dokument prywatny stanowi więc jedynie potwierdzenie złożonych przez skarżącą oświadczeń. W aktach brak natomiast jakiegokolwiek dokumentu urzędowego potwierdzającego nadanie przez M. E. wskazanego zażalenia.
Uznając zatem, że M. E. wbrew ustawowemu obowiązkowi nie skorzystała z prawa wniesienia zażalenia w trybie art. 37 kpa, jej skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.
/-/ A. Łaskarzewska