Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. D. jest bezczynność Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...], w sprawie udzielenia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w odwołaniu od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z [...] lipca 2014 r. w końcowej jego części – R. D., W. D., I. P., Z. P. i K. W. zwrócili się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego o udostępnienie informacji publicznej w postaci załączników kserokopii planu ruchu zakładu górniczego Kopalni Gazu Ziemnego [...] dotyczących: granic zakładu górniczego, obiektów budowlanych zakładu górniczego, stref zagrożenia wybuchem i zagrożenia pożarowego, terenu rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny oraz dokument bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
W odpowiedzi Dyrektor Okręgowy Urzędu Górniczego przesłał wnioskodawcom kserokopię mapy obszaru i terenu górniczego "[...]" z naniesioną trasą rurociągów kopalnianych oraz obiektami budowlanymi zakładu górniczego – stanowiącą załącznik nr 2A do planu ruchu Kopalni Gazu Ziemnego [...], opracowanym na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 26 maja 2018 r. Pismem z 14 sierpnia 2014 r. Dyrektor poinformował wnioskodawców, że granice terenu zakładu górniczego przebiegają po ogrodzeniu Ośrodka Zbioru Gazu [...] oraz ogrodzeniach odwiertów. Strefy pożarowe określone zgodnie z pkt 23 planu ruchu w odniesieniu do odwiertów oraz Ośrodka Zbioru Gazu [...] przebiegają po ich ogrodzeniu (wewnątrz ogrodzenia). Strefa zagrożenia wybuchem w odniesieniu do odwiertów mieści się wewnątrz ogrodzenia, jak też wewnątrz ogrodzenia mieści się strefa zagrożenia wybuchem OZG.
Nadto poinformowano, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymagań prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 812), dokument bezpieczeństwa stanowi zbiór wewnętrznych regulacji oraz dokumentów zakładu górniczego i nie jest załączany do planu ruchu, znajduje się on w posiadania przedsiębiorcy i jest jedynie przedmiotem kontroli przez organy nadzoru górniczego.
W skardze sporządzonej 3 września 2014 r. R. D. i W. D. zarzucili Dyrektorowi Okręgowemu Urzędu Górniczego bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Podnieśli, że nie otrzymali wnioskowanej informacji publicznej z działalności organu w zakresie zagospodarowania złoża węglowodorów ciekłych i gazowych kopalni [...], oraz, że nie została wydana decyzja w tym zakresie. W ocenie skarżących pismo Dyrektora z 14 sierpnia 2014 r. nie załatwia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że są one całkowicie bezpodstawne, gdyż organ udzielił informacji zgodnie z wnioskowanym zakresem jak też poinformował o przyczynie braku możliwości udostępnienia dokumentu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Postanowieniem z 13 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę W. D., gdyż skarżąca nie uiściła wpisu sądowego. W związku z powyższym pozostała do rozpoznania skarga złożona przez R. D., która nie zawiera braku fiskalnego, ani formalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.).
W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.
Informacja jakiej zażądała strona skarżąca stanowi informację publiczną, a podmiot do którego zwrócono się o udostępnienie tej informacji czyli Dyrektor Okręgowy Urzędu Górniczego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej powoływana jako u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 164 ustawy z dnia (czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2015 r. 196 t.j.) zwanego dalej w skrócie u.p.g.i.g.
- 1. Organami nadzoru górniczego są:
- 1) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego;
- 2) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych;
- 3) dyrektor Specjalistycznego Urzędu Górniczego, zwanego dalej "SUG".
- 2. Organami nadzoru górniczego pierwszej instancji są dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych oraz dyrektor SUG, chyba że ustawa stanowi inaczej.
- 3. Organem nadzoru górniczego pierwszej instancji w sprawach dotyczących podziemnego składowania dwutlenku węgla jest Prezes Wyższego Urzędu Górniczego.
Zaś zgodnie z art. 167 ust. 1 u.p.g.i.g. terenowymi organami administracji rządowej, podległymi Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego, są dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i dyrektor SUG.
Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego jest więc organem władzy publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Odpowiedzieć zatem należy na pytanie, czy rodzaj dokumentów jakich wydania w trybie dostępu do informacji publicznej żądano – ma charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).
Ponadto jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych obojętnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niezależnie od powyższego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich (tak WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 299/14).
Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że żądane przez skarżącego dokumenty w postaci załączników kserokopii planu ruchu zakładu górniczego Kopalni Gazu [...], tj.
- - Granice zakładu górniczego oraz obiektów budowlanych zakładu górniczego,
- - Stref zagrożenia wybuchem i zagrożenia pożarowego,
- - Teren rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny,
- - Dokumenty bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
- - mają charakter informacji publicznej.
Niezależnie od przytoczonej wyżej argumentacji z faktu, iż dotyczą one kluczowej sfery gospodarki państwa tj. gospodarki energetycznej i bezpieczeństwa państwa w tym zakresie mają one charakter informacji publicznej.
Wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony 23.07.2014 r. w odwołaniu skierowanym do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. [...] przesłał kopię ww. odwołania celem rozpatrzenia ww. wniosku przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego.
Pismem z 14.08.2014 r. – a więc z zachowaniem 14dniowego terminu z art. 13 u.d.i.p. organ udzielił skarżącemu informacji. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo z 14.08.2014 r. z załącznikiem w postaci mapy zadośćuczyniło żądaniu wniosku.
Sąd stanął na stanowisku, że nie.
Na wstępie Sąd stwierdza, że udzielenie informacji publicznej z reguły ma postać czynności materialno-technicznej. Warunkiem jej dokonania jest posiadanie żądanej informacji. W niniejszej sprawie organ poinformował w terminie skarżącego (pismo z 14.08.2014 r.), że żądanej informacji w postaci "dokumentu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" nie posiada. Jest to prawidłowe załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej w takiej sytuacji.
Skarga w tym zakresie jest więc oczywiście bezzasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
W pozostałym zakresie Sąd stwierdza, iż organ udzielił skarżącym innej informacji niż żądana.
Wniosek bowiem był precyzyjny. Dotyczył on bowiem informacji wymienionych wprost w załączniku nr 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz.U. z dnia 4 kwietnia 2012 r.) dotyczącym planu ruchu zakładu górniczego wydobywającego kopaliny otworami wiertniczymi. W załączniku nr 3 Rozporządzenia jest wytłuszczono część pod nazwą Załączniki planu ruchu. Żądanie skarżącego dotyczy kserokopii załączników wymienianych w pkt 3 – tj. mapa tereny zakładu górniczego, sporządzona w skali nie mniejszej niż 1:2000, z naniesieniem:
- 1) granic zakładu górniczego oraz obiektów budowlanych zakładu górniczego;
- 2) stref zagrożenia wybuchem i zagrożenia pożarowego;
- 3) lokalizacji odwiertów oraz rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny.
Tymczasem organ udzielił skarżącemu informacji opisowych zawartych w planie ruchu zakładu górniczego w szczególności w pkt 23, których skarżący nie żądał oraz mapę sytuacyjno-wysokościową powierzchni w granicach terenu górniczego, sporządzoną w skali nie mniejszej niż 1:25 000, z naniesieniem:
- 1) granic obszaru i terenu górniczego;
- 2) granic udokumentowania złoża;
- 3) lokalizacji odwiertów oraz rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny;
- 4) obszarów zasilania – w przypadku zakładów górniczych wydobywających wody lecznicze, wody termalne lub solanki;
- 5) obszarów chronionych, w tym obszarów ochrony stref ochronnych;
- 6) granic obszarów i terenów górniczych, które zostały wyznaczone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru i terenu górniczego;
- 7) granic filarów ochronnych (załącznik nr 3 Rozporządzenia część – załączniki planu ruchu pkt 2), której też nie żądał.
Oznacza to, że organ nie załatwił wniosku zgodnie z żądaniem i doszło do bezczynności w jego rozpoznaniu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie tegoż przepisu Sąd w pkt II stwierdził, że bezczynność stwierdzona w tej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Organ w terminie podjął czynności, aby zadośćuczynić żądaniom wniosku. Stwierdzona bezczynność w jego rozpoznaniu powstała wyłącznie na skutek błędnego odczytania jego treści.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.