Uzasadnienie
J. M. (zwany dalej: "Stroną", "Skarżącym") w piśmie z dnia 27 marca 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organowi zarzucił naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 roku, poz. 2176 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 6 marca 2022 r. w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu dla węzła Radziszewo w ciągu autostrady A6 w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP;
- 2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący uzasadniając wniesioną skargę, wskazał, że w dniu 6 marca 2022 r. za pomocą platformy ePUAP złożył do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Szczecinie wniosek o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla węzła Radziszewo w ciągu autostrady A6 w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. Termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p, w dniu 21 marca 2022 r., czyli pierwszego dnia roboczego po upływie 14 dniu od złożenia wniosku. Do dnia złożenia skargi, od organu, do którego wniosek został skierowany, Skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi, a tym samym informacja publiczna nie została udostępniona.
Organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej, do którego zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."). Z kolei w skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą, z zastrzeżeniem ust. 3a, oddziały w województwach (art. 18a ust. 2 u.d.p.). Obszar działania oddziału pokrywa się, z zastrzeżeniem ust. 3a, z obszarem województwa (art. 18a ust. 3 u.d.p.). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołuje i odwołuje dyrektorów oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18a ust. 4 u.d.p.).
W związku z tym Dyrektora Oddziału GDDKiA należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jako podmiotów wykonujących zadania publiczne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Następnie Skarżący wskazał, że tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i podniósł, że zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący takiego ponaglenia nie złożył, a tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia. W tym stanie – w ocenie organu - uznać należy, że skarga na bezczynność z dnia 27 marca 2022 r., która nie została poprzedzona ponagleniem, była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego organ przyznał, że w dniu 6 marca 2022 r. otrzymał, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek Skarżącego o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla węzła Radziszewo w ciągu Autostrady A6. Informacja przesłana została Skarżącemu w dniu 30 marca 2022 r. oraz ponownie w systemie ePUAP w dniu 4 kwietnia 2022 r.
Następnie organ wskazał, że przyczyną udzielenia informacji publicznej po upływie terminu zakreślonego ustawą o dostępnie do informacji publicznej, był fakt, że w związku z § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, do dnia 28 lutego 2022 r. pracownicy w znacznej części wykonywali pracę w formie zdalnej, z czym wiązała się niemożność wykonywania w tym czasie wielu czynności, w tym również brak dostępu do dokumentacji. Czynności takie wykonywane były sukcesywnie po powrocie do pracy w biurze. Wobec jednak sytuacji nadzwyczajnej, z którą organ miał do czynienia, doszło do spiętrzenia w krótkim czasie ilości prac czekających na rozpoznanie, albowiem pracownicy musieli wykonać zarówno te prace, które w okresie wykonywania pracy w formie zdalnej, nie mogły być wykonywane, jak i prace bieżące.
Z tych też powodów, wniosek Skarżącego został załatwiony z opóźnieniem. W ocenie organu w zaistniałej sytuacji nie można jednak uznać, że niezałatwienie sprawy w terminie było wynikiem zawinionego działania organu lub jego pracownika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym.
Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych.
W pierwszym rzędzie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia tj. brak złożenia ponaglenia, jest niezasadny. Skargę na bezczynność organu w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej wnosi się bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji do sądu administracyjnego, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., o sygn. I OSK 601/05, LEX). Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi.
Natomiast oceniając zasadności skargi, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W myśl zaś wskazanego ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Dalej przytoczyć należy stosowne regulacje p.p.s.a. I tak art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Wobec powyższego należy zatem zauważyć, że na gruncie art. 149 p.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).
Przechodząc do meritum zauważyć należy, że wniosek Strony z dnia 6 marca 2022 r. wpłynął do organu w tym samym dniu.
Nie ma wątpliwości, że dopiero w dniu 30 marca 2022 r. - co miało miejsce po wpływie do organu skargi Strony na jego bezczynność z dnia 27 marca 2022 r. - organ ten w odpowiedzi na wniosek Strony, sporządził pismo do niej skierowane, do którego załączył załącznik do pisma nagrany na płycie CD, który został wysłany pocztą tradycyjną.
Natomiast dopiero w dniu 4.04.2022 przesłano żądany plik Stronie (zgodnie z jej żądaniem zawartym we wniosku) za pośrednictwem platformy epuap jako załącznik do pisma w formie elektronicznej.
Wskazać trzeba, że zgodnie bowiem powołanym wcześniej art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Stąd też bez wątpienia zgodzić należy się ze Skarżącym że, organ pozostawał w bezczynności po upływie terminu do udzielenia odpowiedzi, na co miał czas do dnia 21 marca 2022 r. - do chwili wniesienia skargi z dnia 27 marca 2022 r., a następnie także do dnia sporządzenia informacji z dnia 4 kwietnia 2022 r. tj. dokonanej w żądanej przez Stronę formie
Organ powinien był udzielić informacji w żądanej formie, bądź jeśli nie było to możliwe, stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie bądź wydać decyzję. Nie wykonując powyższego organ de facto pozostawał w bezczynności.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, należało orzec jak w punkcie I sentencji.
W kolejnym rzędzie Sąd zauważa, że bezspornym jest, iż na skutek wniosku Strony z dnia 6 marca 2022 r. organ przesłał jej żądaną informację najpierw dnia 30 marca 2022 roku, a następnie jak wskazuje i czego Strona nie kwestionuje – w żądanej przez nią formie w dniu 4 kwietnia 2022 r. Tym samym czyni to bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd zobowiązany jest też dokonać oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Wskazać zatem należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13).
Przedstawione powyżej zestawienia dat wskazują, iż organ co prawda nie udzielił informacji w żądanej formie w ustawowym terminie, czego sam nie kwestionuje, jednak wskazane wyżej okoliczności i uchybienia nie świadczą o rażącym charakterze naruszenia prawa. Co istotne organ w końcu podjął czynności skutkujące tym, iż bezczynność ustała. Sąd ma przy ocenie tej okoliczności na uwadze także racjonalne wyjaśnienia organu co do okoliczności związanych z pracą zdalną spowodowaną pandemią COVID19. W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby stwierdzona bezczynność nie miała jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia – a co za tym idzie, aby miała charakter rażący.
Sąd nadto nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny czy też przyznania Skarżącemu żądanej sumy pieniężnej – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.
W ocenie Sądu, dodatkowy środek w postaci grzywny może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji (bądź przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej), albo ich obydwu - organ nadal nie załatwi sprawy. Jak nadto wskazał NSA (wyrok z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21) w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie, w przekonaniu Sądu sytuacja która wymagałaby zastosowania grzywny czy przyznania Stronie sumy pieniężnej nie zaszła, tym bardziej, że bezczynność organu ustała krótko po wniesieniu skargi, jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz Skarżącego kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.