Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. J. – redaktora naczelnego czasopisma "[...]" na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) M. J. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów (zwany dalej: PRM, organ) – w związku z przygotowywaniem publikacji prasowej - o potwierdzenie:
- 1. czy wystawiono (a jeśli tak to ile) wizy humanitarne dla współpracowników polskiej armii w Afganistanie;
- 2. czy jest faktem, że są one do odebrania w ambasadzie w Indiach.
Przedmiotowy wniosek w dniu [...] sierpnia 2022 r. przekazany został przez Centrum Informacyjne Rządu (pocztą elektroniczną) do Ministra Spraw Zagranicznych (zwany dalej: MSZ). O przekazaniu opisanego wniosku do MSZ poinformowano skarżącego w dniu [...] sierpnia 2021 r.
Następnie w dniu 22 września 2021 r.(data złożenia pisma za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżący przesłał do organu informację, że nadal nie otrzymał odpowiedzi.
W tym samym dniu pismo skarżącego przekazane zostało pocztą elektroniczną przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów do MSZ.
Pismem z dnia 5 lutego 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do ujawnienia informacji publicznej w terminie 14 dni, stwierdzenie bezczynności organu w ujawnieniu informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając złożoną skargę skarżący wskazał, że jest właścicielem portalu [...], zarejestrowanego jako wydawnictwo prasowe pod numerem [...] przez Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem wydanym pod sygn. akt I Ns Rej. Pr. 37/20. Pismem elektronicznym z dnia [...] sierpnia 2021 r. przesłanym do zobowiązanego drogą elektroniczną, skarżący wniósł o ujawnienie informacji publicznych niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej. Organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi. W tym stanie rzeczy skarga stała się konieczna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie jej w całości wywodząc, że organ nie będą w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie może jej udostępnić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi była bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. informacji tj.:
- 1. czy wystawiono (a jeśli tak to ile) wizy humanitarne dla współpracowników polskiej armii w Afganistanie;
- 2. czy jest faktem, że są one do odebrania w ambasadzie w Indiach.
Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Rady Ministrów, jako należący do w.w. podmiotów, był zobowiązany do udostępnienia informacji.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W świetle powołanych wyżej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.).
Z tego względu należało uznać, że żądane przez wnioskodawcę we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełnione zostały więc przesłanki przedmiotowe i podmiotowe zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że gdy zobowiązany podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, WSA w Szczecinie z dnia 28 maja 2020 r., II SAB/Sz 28/20, LEX nr 3025518), a w konsekwencji także o organie posiadającym informacje oraz o przekazaniu wniosku owemu właściwemu organowi (w tym wypadku- MSZ).
Za takowe powiadomienie nie można jednak uznać przesłania do wiadomości skarżącego maila o treści: "uprzejmie przesyłam zgodnie z kompetencjami", wysłanej do rzecznika MSZ (adresata maila- vide- k.6 akt administracyjnych).
Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wniosku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Organ powinien bowiem wprost i w sposób nie budzący wątpliwości zawiadomić skarżącego, że nie posiada żądanych informacji i przesyła jego wniosek do MSZ zgodnie z kompetencjami. Nie byłoby wówczas podstaw do uwzględnienia skargi.
Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do wnioskodawcy, czy złej woli organu, a jedynie z mylnego przyjęcia, że samo przekazanie wniosku do MSZ (i jednocześnie do wiadomości skarżącego), jest wypełnieniem dyspozycji wyżej omawianych przepisów. Podstawą prawną orzeczenia w tym zakresie był art. 149 § 1a p.p.s.a.
O kosztach postępowania w kwocie 100 zł, obejmujących wpis sądowy od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. (w punkcie 4 sentencji wyroku). Ponad tę kwotę Sąd skargę oddalił, brak było bowiem podstaw do uznania, że skarżący poniósł jakiekolwiek inne koszty postępowania (punkt 3 sentencji wyroku).