Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., skarżący K. G. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji publicznej przez wskazanie w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu, tj. czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w starostwie czy też w inny i jaki sposób. W przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii wniósł o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur Vat za 3 ostatnie miesiące (w formie skanów). W przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę eniósł o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu.
Niezależnie od powyższego wniósł o podanie w jaki sposób rozliczane są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych, sądowo – administracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat lub radca prawny), tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika, czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny i jaki sposób. Wnioskowana informacja miała być przesłana na wskazany adres elektroniczny.
Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. przesłanym drogą elektroniczną organ odpowiedział skarżącemu, że w Starostwie Powiatowym w Z. jest zatrudniony na pełnym etacie jeden radca prawny. Z tego też powodu niemożliwe jest podanie kosztów utrzymania tego stanowiska, gdyż w istocie byłoby to ujawnieniem danych zawartych w umowie o pracę. W dalszej części podał, że oprócz radcy prawnego zatrudnionego na etacie Starostwo korzysta również z usługi jednej kancelarii radcowskiej, zaś aktualną umowę z tą kancelarią, jak również trzy ostatnie faktury wystawione przez kancelarię załączono do pisma. Na koniec zaś wskazano, że koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych są rozliczane w sposób zależny od sytuacji, bowiem każdorazowo podlega to negocjacjom pomiędzy konkretnymi kancelariami, a Zarządem Powiatu.
W skardze z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty Powiatu [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej odnośnie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego, skarżący K. G. wniósł o zobowiązanie Starosty Powiatu [...] do rozpatrzenie jego wniosku w zakresie udostępnienia informacji odnośnie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, stwierdzenie że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 601 zł, tj. wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 480 zł tytułem kosztów adwokackich i 4,20 zł tytułem kosztów przesłania skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu podano, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji w formie czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ani też nie wydał decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 ustawy) i skoro uznał, iż dostęp do informacji publicznej o miesięcznym koszcie utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego podlega w myśl art. 5 ust. 2 ustawy ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, to zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy winien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji.
Natomiast odpowiedź organu z dnia [...] grudnia 2015 r. w formie e-maila z całą pewnością nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego i podpisu upoważnionego pracownika organu, a tym samym nie spełnia minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast co do kosztów zastępstwa procesowego, wskazał na § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś w uzasadnieniu, wskazując na opisany powyżej stan faktyczny podał, że zgodne z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2012 roku (sygn. akt. IV SAB/GI 46/12), informacje o wynagrodzeniu dotyczą sposobu dysponowania mieniem publicznym i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Jeżeli jednak dane te mogą być przypisane do konkretnych pracowników zatrudnionych w urzędzie, wówczas stanowią one dobra osobiste przysługujące tym osobom i ujawnienie tych danych naruszać będzie prawnie chronioną sferę ich prywatności. W takim przypadku, o ile osoby te nie pełnią funkcji publicznej, urzędy administracji zobowiązane są odmówić ujawnienia informacji o wynagrodzeniu tych osób na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Natomiast radca prawny A. G., której sprawa dotyczy, nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności w powyższym zakresie.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący podał, że w przypadku uznania przez organ, iż dostęp do danych stanowiących informację publiczną podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien on wydać na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia objętej wnioskiem informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2015 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej odnośnie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.
Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).
Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Starosta Powiatu [...] jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa.
Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych.
Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Zatem wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej odnośnie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że powyższa informacja jest tożsama z ujawnieniem informacji o wysokości wynagrodzenia radcy prawnego. Ze stanowiska judykatury wynika, że wydatki ponoszone przez Powiat związane z utworzeniem i funkcjonowaniem stanowiska (każdego etatu) radcy prawnego należą niewątpliwie do sfery wydatków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.. Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.) nie może budzić wątpliwości fakt, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, a mianowicie zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki.
Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że jawność gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. W tym wypadku ewentualne wątpliwości natury konstytucyjnej rozwiewa jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30).
Zauważyć przy tym należy, że udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy musi zatem uwzględniać publiczno – prawny charakter materii, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r., w części dotyczącej informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, to jest informacji o kosztach organu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych, wynikających z postanowień art. 61 Konstytucji RP.
Zatem organ nie rozpoznając wniosku skarżącego w tym zakresie, bez wątpienia pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępnił skarżącemu w pełni żądanej informacji, ani też – gdyby miał ku temu podstawy – nie wydał decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o odmowie udzielenia informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia radców prawnych, bowiem e-mail z dnia [...] grudnia nie może być uznany za decyzję.
Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Starosty Powiatu [...] rażącego naruszenia prawa, bowiem bezczynność ma swoje źródło – w ocenie Sądu – w niewłaściwej interpretacji wniosku skarżącego. Zatem postępowanie owo nie może zostać uznane za kwalifikowane i w konsekwencji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też samego nie wymierzono organowi grzywny z urzędu.
Ponadto Sąd nie uwzględnił w całości wniosku skarżącego o zasądzenie tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł, ponieważ wziął pod uwagę nakład pracy ustanowionego w sprawie pełnomocnika, sprowadzający się wyłącznie do napisania skargi w sprawie o nieskomplikowanym charakterze i jednego, krótkiego pisma procesowego. Zatem – w ocenie Sądu – w rozpoznawanej sprawie ma miejsce "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji uprawnia do miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego poprzez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika.
Nie sposób też pominąć faktu, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 16/16, że ten sam skarżący, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika wywiódł bardzo wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej (m.in. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 9/16, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 13/16, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 7/16 i 23 marca 2016 r. sygn. II SAB/Po 6/16, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 28/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 149/14, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 151/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 149/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt SAB/Op 67/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2014 r. IV SAB/Gl 131/14,).
Powoduje to, że nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzaniem kolejnych zbliżonych w treści skarg nie jest znaczny, niekiedy nawet znikomy, sprowadzający się w zasadzie do powielenia treści skargi i wskazania jej adresata. Z tego też powodu doszedł Sąd do przekonania, że adekwatne i właściwe będzie przyznanie wynagrodzenia w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1800).
Reasumując, na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 361,20 zł składa się: 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową, 240 zł tytułem zwrotu kosztów adwokackich i 4,20 zł za koszt przesłania skargi.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i 3) w zw. z art. 149 § 1a i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 oraz art. 206 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.