Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S.B. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. nr [...].
Skarżąca wniosła o "podjęcie działań kontrolnych i nadzorczych zmierzających do przymuszenia Z.P. do rozbiórki budynku w postaci samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 37/1 w miejscowości D., gmina D. oraz wpłynięcia na służby inspektoratu budowlanego, by przeprowadziły odpowiednie czynności w tej sprawie". Wskazała, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. nr [...] o rozbiórce budynku jest ostateczna. Zaznaczyła, że działka, na której doszło do wybudowania samowoli budowlanej, stanowi jej współwłasność.
Do skargi dołączono pismo D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 listopada 2013 r., stanowiące odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 16 października 2013 r. "o zintensyfikowanie czynności w sprawie rozbiórki budynku w postaci samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 37/1 w miejscowości D., gmina D." wobec "bezczynności organów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.".
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podając w szczególności, że w dniu 7 maja 2014 r. przeprowadził oględziny i stwierdził, że nakaz rozbiórki nie został wykonany, w związku z czym w dniu 8 maja 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wszczynając postępowanie egzekucyjne należności niepieniężnych.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) w związku z art. 123 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1409), po rozpoznaniu skargi S.B. z dnia 29 kwietnia 2014 r. – uznał skargę za uzasadnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Na wstępie trzeba zaznaczyć, że zarzuty skarżącej dotyczą bezczynności organu administracji publicznej jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które zmierza do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. nr [...].
Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) – zwanej dalej: u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego.
W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Stosownie do art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że S.B. – jako podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W..
Odnosząc powyższe do kwestii właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zauważyć trzeba, że przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., w pkt 8 stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć wyłącznie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie: 1) decyzji administracyjnej;
- 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo 5) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach.
W katalogu aktów i czynności, których niewydanie może być uznane za bezczynność organu brak jest czynności wierzyciela zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wprawdzie z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność, ale przepis ten ogranicza możliwość wniesienia takiej skargi do przypadków, gdy bezczynność dotyczy – w zakresie postępowania egzekucyjnego – wydania postanowienia, na które służy zażalenie, oraz czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podjęcie działań zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania adekwatnego środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.) nie należy do tego rodzaju czynności.
W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobę trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym, jest niedopuszczalna (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02, opubl. ONSA 2004/2/81). W tego rodzaju sprawach właściwy jest bowiem tryb skargowy wskazany w art. 6 § 1a u.p.e.a.
Z tych względów stwierdzić trzeba, że skarga w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią. Postępowanie wywołane taką skargą toczy się przed organem wyższego stopnia nad wierzycielem i kończy się wydaniem przez ten organ postanowienia. Jedynie na postanowienie oddalające skargę służy zażalenie, a w razie jego nieuwzględnienia skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1a u.p.e.a. droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ II instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Zaskarżeniu wówczas podlega postanowienie organu, który rozpatrywał zażalenie. W sytuacji natomiast, gdy skarga na bezczynność została uwzględniona przez organ wyższego stopnia, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wierzyciela jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Reasumując – do rozpatrzenia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego (takiej, jak wniesiona w niniejszej sprawie) zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. właściwy jest organ wyższego stopnia (w realiach niniejszej sprawy – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.), a nie sąd administracyjny.
Z przywołanych regulacji wynika bowiem, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiają podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego jedynie na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tych nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych.
Identyczne stanowisko prezentowane było wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. w szczególności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 30/14; z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 119/13; z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 5/14; z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II SAB/Wr 12/08 oraz przywoływane wyżej postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2003 r. sygn. akt II SAB/Ka 138/02, opubl. ONSA 2004/2/81).
Informacyjnie wypada dodać, że skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych można wnosić do organu wyższego stopnia w każdym czasie, to znaczy od powstania obowiązku podlegającego egzekucji do momentu jego wykonania.
Zauważyć przy tym wypada, że w przedmiotowej sprawie w omawianym trybie zapadło postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], w którym organ ten na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. w związku z art. 123 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1409 z późn. zm.) – po rozpoznaniu skargi S.B. z dnia 29 kwietnia 2014 r. – uznał skargę tę za uzasadnioną.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wynika z zastosowania art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.