Uzasadnienie
Rada Gminy M. w dniu 28 kwietnia 1999 r. podjęła uchwałę w "sprawie powołania komisji konkursowych dla przeprowadzenia postępowań konkursowych w celu wyłonienia kandydatów na dyrektorów szkół podstawowych prowadzonych przez gminę oraz regulaminu określenia pracy komisji". W par. 1 uchwały powołano komisję konkursową dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Ustalono również regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę M. oraz trybu pracy komisji konkursowej /par. 2 uchwały/. Komisja konkursowa dopuściła do udziału w konkursie trzy osoby, a w jego drugim etapie spośród dwóch osób wyłoniła w dniu 11 maja 1999 r. w tajnym głosowaniu kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Prawidłowość działań komisji zakwestionowała Irena H. - odrzucona kandydatka, która występując w dniu 17 maja 1999 r. do zarządu Gminy o unieważnienie konkursu podniosła, że na niekorzystny wynik głosowania wpłynęło dopuszczenie w postępowaniu konkursowym "oszczerczych materiałów zniesławiających ją jako pracodawcę".
W piśmie z dnia 31 maja 1999 r. wójt poinformował zainteresowaną, że zarząd Gminy stwierdził brak podstaw do unieważnienia konkursu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Irena H. "żaliła się na zaniechanie przez wójta działań administracyjnych dotyczących załatwienia skargi skierowanej do zarządu Gminy", po czym na rozprawie w dniu 30 listopada 1999 r. wyjaśniła, że chodzi jej o unieważnienie konkursu.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 9 grudnia 1999 r., II SA/Łd 1065/99, odrzucił skargę. W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga nie dotyczy sprawy cywilnoprawnej, ani indywidualnej sprawy "konkretnego podmiotu i przedmiotu", a zatem spełnia przesłanki z art. 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarga dotyczy jednak w istocie - uzewnętrznionej w piśmie z dnia 31 maja 1999 r. - uchwały zarządu Gminy o odmowie unieważnienia konkursu, a więc odmowie posłużenia się upoważnieniem z par. 14 regulaminu postępowania konkursowego. W tej sytuacji skarżąca miała w świetle art. 34 ust. 3 ustawy o NSA obowiązek zwrócenia się do tego organu samorządowego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skoro tego nie uczyniła, to skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 powołanej ustawy.
Rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając rażące naruszenie: art. 34 ust. 3 ustawy o NSA "przez błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na wynik sprawy" oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "przez pozbawienie skarżącej prawa do sądu", domagając się na tej podstawie uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że czynności z zakresu funkcjonowania komisji konkursowych nie powinny być rozważane na - sugerowanym przez zaskarżone postanowienie - gruncie art. 16 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o NSA, tylko oceniane według art. 16 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, przy czym obie przesłanki dopuszczalności skargi są w niniejszej sprawie spełnione. Gdyby zresztą nawet za podstawę wydania orzeczenia przyjąć art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA, to zastrzeżenia budzi twierdzenie Sądu o niedochowaniu przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 tej ustawy, sformułowane w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy. Co prawda przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ nie określają środków odwoławczych od rozstrzygnięć komisji przeprowadzających konkurs na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej, więc w tym zakresie znajduje zastosowanie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, lecz powołany przepis nie konkretyzuje formalnych warunków, jakie powinno spełniać "wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa". Charakter takiego wezwania należało zatem przypisać skierowanemu w dniu 17 maja 1999 r. do zarządu Gminy M. wnioskowi o unieważnienie konkursu, tym bardziej, iż jego meritum "jasno określało jakich czynności ze strony tego organu domagała się skarżąca", a poza tym przepis art. 9 Kpa, mający przed sądem administracyjnym zastosowanie z mocy art. 59 ustawy o NSA, wyklucza ponoszenie przez stronę konsekwencji nieznajomości prawa.
W orzeczeniu zaskarżonym rewizją doszło zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich również do rażącego naruszenia prawa zagwarantowanego obywatelom przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Odmowa skontrolowania specyficznych czynności z zakresu władztwa administracyjnego, a do tego sprowadza się stanowisko zarządu Gminy w sprawie wniosku o unieważnienie konkursu, zamknęła bowiem skarżącej drogę do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia tej sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. Wspomniana odmowa może też być w ocenie Rzecznika kwalifikowana jako naruszenie obywatelskiego prawa dostępu do służby publicznej /art. 60 Konstytucji RP/.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Przedmiotowa skarga podlegała bowiem odrzuceniu, aczkolwiek nie z tej przyczyny, iżby skarga została wbrew wymaganiom art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wniesiona bez uprzedniego zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, lecz dlatego, że sprawa nie należy do kategorii spraw, które w myśl art. 16 powołanej ustawy są objęte zakresem rzeczowej właściwości sądownictwa administracyjnego. Dlatego bezprzedmiotowa jest kwestia zasadności podniesionego w rewizji nadzwyczajnej zarzutu naruszenia pierwszego z wymienionych przepisów, co zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich polegało na odmowie przypisania charakteru takiego "wezwania" pismu skarżącej skierowanemu w dniu 17 maja 1999 r. do zarządu Gminy M. z żądaniem unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Podobnie bezprzedmiotowe są wywody rewizji nadzwyczajnej w odniesieniu do tego, czy właściwość sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest - zgodnie z treścią motywów zaskarżonego postanowienia - oparta na przepisie art. 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy o NSA czy też - jak uważa Rzecznik Praw Obywatelskich - wynika z przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
Na temat prawnego charakteru "urzędowych czynności" podejmowanych przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99 /OSNAPU 2000 nr 21 poz. 779/. W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że wspomniane "czynności urzędowe", jako służące realizacji obowiązkowych zadań własnych gminy, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy /art. 5 ust. 5 oraz art. 36a ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie "z art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA". Te działania powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi procedurami prawnymi i w sposób zapewniający każdemu obywatelowi na jednakowych zasadach dostęp do służby publicznej, w danym wypadku w szkole publicznej /art. 60 Konstytucji RP/.
W konkluzji swego wywodu Sąd Najwyższy uznał, iż "jeżeli te działania nie mają charakteru czynności cywilnoprawnych, to oznacza to, że jako akty lub czynności z zakresu administracji publicznej - podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA", przy czym "dotyczy to także czynności podejmowanych przez komisję konkursową powołaną przez właściwy organ gminy w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej".
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska, tylko przychyla się do zapatrywań, które w opozycji do motywów tego orzeczenia zostały sformułowane przez jednego z sędziów w zdaniu odrębnym.
Jego autor słusznie stwierdził, że wprawdzie czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej mają również pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności ze sfery prawa pracy, zmierzających do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika /art. 11 Kp/. Stosunek ten ma zobowiązaniowy charakter i taką naturę wykazują też poprzedzające jego nawiązanie akty /czynności/ postępowania konkursowego, nakierowane na wyłonienie osoby, która spośród możliwie licznej grupy jednakowo traktowanych kandydatów spełniałaby w najwyższym stopniu merytoryczne wymagania kwalifikacyjne, warunkujące zatrudnienie na danym stanowisku kierowniczym.
Tezy tej nie jest w stanie podważyć okoliczność, iż wspomniane akty /czynności/ są podejmowane w ramach własnych zadań gminy przez jej organy, a tym bardziej przez działające jedynie z ich umocowania, specjalnie w tym celu powoływane komisje konkursowe. Staranna i sprawna realizacja przez gminę jej ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej jedynie kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie wymaga zresztą tego, iżby organ gminy czy powołana przezeń komisja konkursowa występowały tu, zwłaszcza wobec uczestników postępowania konkursowego, z pozycji publicznoprawnego władztwa administracyjnego.
Trzeba też pamiętać, że konkurs jako metoda obsadzania stanowisk kierowniczych przy zatrudnieniu w służbie publicznej upowszechnił się dopiero w ustroju demokratycznego państwa prawnego i miał zapewnić obywatelom równy dostęp do tej służby /art. 60 Konstytucji RP/, a więc być skądinąd zaprzeczeniem powszechnego w okresie PRL zjawiska tzw. nomenklatury, czyli istnienia grupy ludzi wyznaczanych przez instancje partyjne mocą ich politycznej władzy do pełnienia kierowniczych funkcji w państwowych przedsiębiorstwach /czy nawet szerzej - uspołecznionych zakładach pracy/ oraz w urzędach i innych państwowych jednostkach organizacyjnych. Naiwnością byłaby jednak myśl, że koncepcja konkursu sama przez się wykluczyła już pokusę i możliwość manipulowania jego wynikami. Dlatego silne uzasadnienie aksjologiczne przy wykładni przepisów ustawowych nie zawierających - jak w zakresie zastosowania przepisów ustawy o systemie oświaty - wyraźnej i jednoznacznej kwalifikacji charakteru postępowania konkursowego ma dyrektywa traktowania go jako przebiegającego w ramach stosunków pomiędzy prawnie równorzędnymi podmiotami, a więc stosunków o zobowiązaniowym charakterze, ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, zwłaszcza dla forum i trybu rozpatrywania sporów z tych stosunków.
Chodzi tu o otwarcie dla tych sporów drogi przed sądem powszechnym, orzekającym w trybie przepisów postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy. Ta kategoria pojęciowa obejmuje nie tylko sprawy o roszczenia ze stosunku pracy, lecz również sprawy o roszczenia z nim związane /art. 476 par. 1 pkt 1 Kpc/. W tej drugiej grupie mieści się między innymi żądanie ustalenia legalności postępowania konkursowego służącego wyłonieniu kandydata na określone stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej. Jest to bowiem roszczenie z przynależnych do przedmiotu prawa pracy sfery stosunków społecznych poprzedzających stosunek pracy, przy czym jako nawiązanie "dyrektorskiego" stosunku pracy należy traktować zarówno sytuację, gdy kandydat nie był, jak też pozostaje już w danej szkole w zatrudnieniu na stanowisku "szeregowego" nauczyciela i kiedy to trzeba by mówić równocześnie o przekształceniu, ustaniu, czy zawieszeniu tego stosunku. W tym miejscu warto, też podkreślić, że upoważnienie sądu powszechnego do orzekania reformatoryjnego i związana z tym kompetencja do czynienia samodzielnych ustaleń na podstawie własnego postępowania dowodowego, stwarza większą niż przed sądem administracyjnym szansę wykrycia i ujawnienia ewentualnych nieprawidłowości postępowania konkursowego, a tym samym służy bardziej kompleksowej realizacji przez zainteresowanego jego obywatelskiego prawa do sądu /art. 45 ust. 1 Konstytucji RP/.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 393[12] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.