Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] odmówił J. P. przyznania zasiłku celowego na zakup mebli kuchennych.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust.1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. P. (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą") w dniu 5 maja 2020 r. wniosła o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środków czystości, obuwia ortopedycznego, bielizny osobistej, odzieży oraz mebli kuchennych. Jako uzasadnienie strona wskazała trudną sytuację zdrowotną i finansową.
Wniosek w części dotyczącej udzielenia pomocy na zakup leków, środków czystości, obuwia ortopedycznego, bielizny osobistej i odzieży oraz zakup żywności został rozpatrzony dwiema decyzjami z dnia 11 maja 2020 r.
Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego i akt sprawy organ ustalił, że strona jest osobą samotnie gospodarującą i zamieszkuje w lokalu socjalnym. Stałe wydatki strony wynoszą - 658 zł. Ponadto jest ona osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu ustalonego na stałe znacznego stopnia niepełnosprawności.
Organ podkreślił, że stronie przyznano w 2020 r. szereg zasiłków celowych na różne potrzeby w łącznej wysokości 1.620 zł. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy, społecznej. MOPR w G. dysponuje na jedno środowisko na 2020 r. średnio kwotą 726,76 zł, co daje miesięcznie daje kwotę 60,56 zł.
W sprawie organ ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie przyzna stronie wnioskowanego zasiłku celowego.
Strona w odwołaniu z dnia 17 czerwca 2020 r. wskazała, że decyzje o zasiłkach celowych otrzymała w dniu 9 czerwca 2020 r. Wysokość przyznanych zasiłków celowych jest niska i krzywdząca, ma bowiem 77 lat, znaczny stopień inwalidztwa i pozostaje bez żadnej pomocy ze strony swoich synów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało powyższe pismo jako odwołanie od decyzji z dnia 25 maja 2020 r. odmawiającej przyznania zasiłku na meble i decyzją z dnia 18 września 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanką, pozwalającą na przyznanie pomocy w formie bezzwrotnej jest spełnienie przez ubiegającego się kryteriów dochodowych określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy (między innymi: ubóstwo, bezdomność, długotrwała choroba, bezrobocie), lub innych okolicznościach uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Strona spełnia kryterium dochodowe.
Organ wskazał, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 tej ustawy). Co ważne, organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobligowany. W tym przypadku działa w ramach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu posiadanych środków finansowych. Ustawa nie określa wysokości takiego zasiłku. Wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na jaki zasiłek jest przyznawany, a z drugiej - możliwości finansowe organów pomocy społecznej.
Organ ustalił, że strona mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma dwóch dorosłych synów, zamieszkałych oddzielnie, którzy nie pomagają jej finansowo. Zajmuje mieszkanie socjalne, jednopokojowe z kuchnią i wc. Lokal ma powierzchnię 13 m2, jest ciasny, skromnie wyposażony, zagracony, zagrzybiony. Strona nie korzysta z dodatku mieszkaniowego. Według oświadczenia strony opłaty mieszkaniowe wynoszą: - czynsz - 60 zł, energia - 58 zł/2 m-c, gaz - 240 zł/1 m-c. Strona jest osobą w wieku poprodukcyjnym, nie nabyła uprawnień do świadczenia emerytalnego z ZUS - brak świadectw pracy. Z wywiadu wynika, że posiada II grupę inwalidzką na stałe, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem z 14 listopada 2019 r. została trwale zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Pozostaje pod opieką lekarza z powodu: nadciśnienia, niewydolności krążenia mózgowego, zawrotów głowy, bólu stawów, ich zwyrodnienia, cukrzycy, stanów lękowo - depresyjnych i gastropatii.
Zgodnie z oświadczeniem strony zakup lekarstw to koszt 300 zł miesięcznie. Strona korzysta z pomocy finansowej, a także z pogłębionej pomocy socjalnej świadczonej przez MOPR w G. Wysokość aktualnego dochodu strony to 701 zł.
Organ stwierdził, że strona spełnia ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Wyrazem powyższego było przyznanie jej decyzjami z dnia 11 maja 2020 r. kilku zasiłku celowych: na zakup środków czystości, na pokrycie kosztów leków i leczenia, na zakup środków ortopedycznych, zakup bielizny osobistej i odzieży, zakup żywotności. Łączna wysokość udzielonej jej pomocy w 2020 r. wyniosła 1.620 zł.
Organ wskazał, że w planie pomocy i działania na rzecz strony, organ zaproponował posiłek dowożony, który to klientka miała przemyśleć, bo jak twierdzi nie wszystko może jeść. Zaproponowano skierowanie do sklepu społecznego, lecz strona odmówiła wskazując na bóle nadgarstków i niemożnością dźwigania siatek. Udzielono także informacji na temat pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania, lecz strona wyraziła obawy związane z kontaktami z osobami z zewnątrz, ze względu na stan epidemii.
Organ wyjaśnił, że z załączonej do akt sprawy "Średniej planowanej pomocy finansowej na osobę w rodzinie objętej pomocą społeczną w G. w 2020 r." - w tym, w zakresie zasiłków celowych zaplanowano środki w wysokości 5.567.715 zł. Przewidywana liczba osób, dla których planowane jest przyznanie świadczenia z pomocy społecznej to 7.661. Kwota rocznej pomocy finansowej wynikająca z powyższego a przeznaczona na 1 osobę objętej pomocą społeczną w roku 2020 to 726,76 zł. Planowana zaś kwota miesięcznej pomocy finansowej na 1 osobę objętej pomocą społeczną w roku 2020 to 60,56 zł.
Zdaniem SKO, organ niższej instancji rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup mebli wziął pod uwagę zarówno stan zdrowia strony, sytuację bytową, ekonomiczną, a także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie ograniczone możliwości finansowe ośrodka nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Przy czym organ nie pozostawił strony bez wsparcia finansowego, lecz przyznał jej już zasiłki celowe w 2020 r.
Końcowo SKO wyjaśniło, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w przezwyciężaniu trudności, a nie systematyczne zaspokajanie wszystkich ich potrzeb. Zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrycie pełnych, całomiesięcznych wydatków poczynionych przez osobę objętą pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel. Nadto strona ma dorosłych synów, którzy powinni ją wspierać materialnie w miarę posiadanych możliwości finansowych i majątkowych.
J. P. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując, że jest to decyzja w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 maja 2020 r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku. Jej jedynym źródłem dochodu jest zasiłek stały w wysokości 485 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215 zł. Otrzymuje też zasiłki celowe w różnych wysokościach na bieżące potrzeby. Mieszka w mieszkaniu socjalnym o powierzchni 13 m2. Podała, że jej miesięczne koszty utrzymania wynoszą ok 1.700 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 127), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.
Wyrazem obowiązku przeprowadzenia tej kontroli jest norma art. 134 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Organ nie powinien przechodzić do kolejnych faz postępowania bez przeprowadzenia postępowania wstępnego, umożliwiającego ocenę czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy pisma jakim jest odwołanie oraz czy zostało ono wniesione w terminie.
Odwołanie, co do zasady, jest odformalizowanym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Niezbędnym wymogiem odwołania jest określenie decyzji, od której odwołanie zostało wniesione. Wskazać przy tym należy, że dla kwalifikacji wniesionego przez stronę pisma decydujące znaczenie ma intencja jego autora, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Z reguły, w sytuacji prowadzenia jednego postępowania administracyjnego, zakończonego jedną decyzją, organ nie będzie miał wątpliwości, której decyzji dotyczy odwołanie, nawet jeśli strona nie zawrze w treści odwołania danych identyfikujących konkretną decyzję.
Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.
Organ administracji rozpoznał wnioski złożone przez skarżącą, dotyczące zasiłków celowych, trzema decyzjami.
Dwie z tych decyzji, wydane zostały w dniu 11 maja 2020 r., uwzględniały one żądanie pomocy, organ przyznał bowiem skarżącej zasiłki celowe na zakup leków, środków czystości, obuwia ortopedycznego, bielizny osobistej i odzieży oraz na zakup żywności. Przesyłka zawierająca obie decyzje była awizowana w dniu 8 czerwca 2020 r. i została skarżącej doręczona w dniu 10 czerwca 2020 r. Na potwierdzeniu odbioru nie figuruje jako data doręczenia przesyłki dzień 9 czerwca 2020 r.
Natomiast wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup mebli kuchennych został rozpoznany decyzją z dnia 25 maja 2020 r., odmawiającą przyznania zasiłku, która została skarżącej doręczona w dniu 5 czerwca 2020 r.
Strona w odwołaniu z dnia 17 czerwca 2020 r. nie wskazała ilości zaskarżanych decyzji, daty zaskarżonej decyzji, jej numeru ani treści, wskazując jedynie, że decyzje o zasiłkach celowych otrzymała w dniu 9 czerwca 2020 r. oraz, że wysokość przyznanych zasiłków celowych jest niska i krzywdząca.
Dane te niewątpliwie nie określały w sposób precyzyjny przedmiotu zaskarżenia.
Interpretacja treści odwołania mogła wskazywać, z uwagi na podaną datę doręczenia decyzji oraz zarzut przyznania zasiłków w zbyt niskiej wysokości, że intencją skarżącej było zaskarżenie dwóch decyzji z dnia 11 maja 2020 r. Interpretację taką zdaje się potwierdzać wskazany w skardze jako dzień wydania decyzji organu I instancji dzień 11 maja 2020 r. Kwestia ta nie jest jednak oczywista.
W tej sytuacji organ nie powinien dokonać interpretacji, zgodnie z którą wolą strony wnoszącej odwołanie miałoby być zaskarżenie decyzji z dnia 25 maja 2020 r. odmawiającej przyznania zasiłku na zakup mebli. Wątpliwości w tym zakresie winny skutkować wezwaniem skarżącej do złożenia wyjaśnień, której decyzji dotyczy odwołanie. Nieprecyzyjna treść odwołania uniemożliwiała bowiem ocenę jakiej decyzji dotyczy odwołanie i w konsekwencji jego rozpoznanie.
Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym z mocy art. 140 k.p.a. Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy, a pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18).
Dopiero wykonanie przez skarżącą zobowiązania w przedmiocie wyjaśnienia której (lub których) z trzech decyzji dotyczy odwołanie, umożliwi wiarygodną ocenę woli skarżącej w tym zakresie.
W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu. Organ niezasadnie bowiem przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia odwołania nie posiadając wiedzy, która z decyzji została przez skarżącą zaskarżona.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy prawa procesowego – art. 134 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a. uchylił decyzję organu drugiej instancji.
Uchylenie w wyroku decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w skutek oczywistej omyłki wynikającej z edycji projektu wyroku i zostało sprostowane postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. Rozstrzygnięcie w tym zakresie byłoby bowiem w sposób oczywisty niespójne z motywami jakimi Sąd kierował się przy wydawaniu wyroku i brakiem możliwości oceny, która z decyzji organu pierwszej instancji winna podlegać ocenie przez organ odwoławczy jak i Sąd rozpatrujący skargę.
Wskazania dla organu drugiej instancji co do dalszego postępowania wynikają z zamieszczonych wyżej rozważań Sądu i sprowadzają się do rozpatrzenia odwołania po ustaleniu przez organ, od jakiej decyzji zostało ono wniesione.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Zarządzeniem tym odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.
Powołany w niniejszym uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).