Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. (nr 003938/SP/08/2021) Prezydent Miasta Gdyni - działając na podstawie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "k.p.a.") - odmówił K. G. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca – J. G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 11 czerwca 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – J. G., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 grudnia 2013 r., natomiast daty niepełnosprawności nie da się ustalić.
Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie jest nigdzie zatrudniona, nie pobiera emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z informacji przez nią przedłożonych wynika, że sprawowana opieka polega na: budzeniu ojca, pomocy w czynnościach higienicznych, ubieraniu, przygotowywaniu i podawaniu wszystkich posiłków, mierzeniu ciśnienia, podawaniu leków. Ponadto wnioskodawczyni także sprząta mieszkanie, pierze, robi zakupy, realizuje recepty oraz załatwia sprawy urzędowe, a w zależności od sytuacji i pogody wychodzi na spacery, odśnieża, czyta książki, wykonuje masaże i oklepywanie oraz jeśli zachodzi taka potrzeba czuwa podczas snu.
W toku postępowania został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, w którym ustalono, ze J. G. pozostaje pod stałą opieką córki. Opieka związana jest bezpośrednio ze stanem jego zdrowia. Według opinii pracownika socjalnego pomoc córki polega na: pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, tj. sprzątaniu, gotowaniu, robieniu zakupów, praniu oraz pomocy w czynnościach higienicznych. Ponadto zajmuje się ona także załatwianiem spraw urzędowych oraz spraw związanych z leczeniem. W ocenie pracownika MOPS wnioskodawczyni prawidłowo sprawuje opiekę nad ojcem. Wnioskodawczyni w związku z pogarszającym się stanem zdrowia ojca zrezygnowała 30 czerwca 2021 r. z pracy, co potwierdza weryfikacja informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne. Ojciec wnioskodawczyni jest wdowcem, posiada jeszcze syna, który jest osobą pracującą. Zatem wnioskodawczyni jest jedyną osobą, która może na stałe sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.
Organ na podstawie treści rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia strony uznał, że rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia jej aktywność zawodową.
Następnie organ zacytował art. 17 ust. 1, a także ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, wyjaśniając w tym kontekście, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) w sprawie zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.
W związku z powyższym wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które mają przywrócić równe traktowanie opiekunów osób dorosłych. Pomimo jednak wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz upływu czasu władza ustawodawcza nadal nie wprowadziła zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zrównujących prawa opiekunów dzieci oraz osób dorosłych.
W związku z powyższym do momentu wejścia w życie nowych przepisów, mimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie ma odpowiedniej regulacji prawnej do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ wskazał, że nie kwestionuje stanu zdrowia J. G. ani zaangażowania wnioskodawczyni w opiekę, jednak w związku z niespełnieniem łącznie wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawę, brak jest możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności ustaw z Konstytucją bądź aktów podustawowych z ustawami, a w związku z tym organ zgodnie z art. 6 k.p.a. jest zobligowany do zastosowania przepisów ustawy.
Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2021 r. (nr SKO Gd/4762/21) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b u.ś.r., stwierdzając, że organ I instancji niezasadnie odmówił stronie wnioskującej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust.1b u.ś.r., wyjaśniając w tym zakresie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Do dnia wydania niniejszej decyzji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony. Kolegium stwierdziło, że dostrzega, iż poprawa stanu prawnego, polegająca na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu, należy wyłącznie do ustawodawcy, bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją nie oznacza jeszcze wyeliminowania tego przepisu z aktu prawnego i że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa.
Jednocześnie jednak Kolegium zdecydowało przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazując na konieczność dokonywania takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Niezależnie od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Stosując wskazany sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1201/17). Analogiczne stanowisko zajmowane jest także przez inne sądy administracyjne, np. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt III SA Gd/662/19; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 470/20; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 519/20, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1356/19 i z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1355/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 60/20).
Kolegium stwierdziło jednak, że dokonało oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób odmienny niż organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji, albowiem w świetle dowodów nie sposób uznać, że rezygnacja strony z innej pracy zarobkowej miała związek z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ponadto też zakres sprawowanej opieki umożliwia stronie wnioskującej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kolegium stwierdziło, że - jak wynika z akt sprawy (w tym wywiadu środowiskowego) oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - organ I instancji ustalił, iż wniosek K. G. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związany jest z faktem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem - J. G. (wdowcem).
Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującej o przyznanie świadczenia strony zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej, albo też nie podejmować jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im, czy to na rezygnację z zatrudnienia, czy też na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie ustalony zakres sprawowanej przez stronę opieki wobec niepełnosprawnej osoby nie można uznać za opiekę stałą lub długotrwałą uniemożliwiająca jej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że należy odnieść się do zebranych w sprawie dowodów, w tym także z treści przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Wobec faktu przedłożenia przez stronę umowy zlecenia zawartej na okres od 04.05.2021 r. do 30.06.2021 r. zasadnym jest przypomnienie, że wniosek strona w przedmiotowej sprawie złożyła w dniu 11.06.2021 r., a tym samym jeszcze w toku innej pracy zarobkowej, o której mówi art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne wynika, że utrata uprawnienia przez stronę nastąpiła ostatecznie z dniem 02.07.2021 r. Oznacza to, że dopiero od tej daty można mówić o rezygnacji strony z innej pracy zarobkowej. Jednakże z uwagi na przyznany ojcu strony znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 31.12.2013 r., nie sposób zasadnie twierdzić, iż w tej sytuacji mamy do czynienia z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę wnioskująca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.
Z akt postępowania wynika ponadto, że wnioskodawczyni nie mieszka z ojcem. Z treści sporządzonego wywiadu środowiskowego wynika, że sprawowana opieka związana jest ze stanem zdrowia ojca czyli niepełnosprawnością i niemożnością zaspokojenia potrzeb życiowych. Strona pomaga ojcu w prowadzeniu gospodarstwa domowego, wykonując sprzątanie, gotowanie, zakupy, pranie, a także pomoc w czynnościach pielęgnacyjnych. Strona zajmuje się również załatwianiem spraw urzędowych oraz spraw związanych z leczeniem tj. umawianie wizyt lekarskich, towarzyszenie na wizytach lekarskich, załatwianie recept, wykupywanie leków i ich podawanie. Taka opieka zajmuje stronie cały dzień i dlatego też nie może podjąć zatrudnienia.
Z treści opisu czynności przedłożonych przez stronę wynika, że strona budzi ojca w zależności od stanu zdrowia; pomaga przy higienie co 2 dzień; prowadzi do toalety w zależności od sytuacji; przygotowuje ubrania dwa razy dziennie; mierzy ciśnienie co 2 dzień; podaje leki 2 razy dziennie przygotowuje i podaje posiłki 3 razy dziennie; sprząta codziennie; pierze 3 razy w tygodniu; wizyty lekarskie w zależności od potrzeb; opłacanie rachunków raz w miesiącu; zakupy co 2-3 dni; wykupywanie recept raz w miesiącu; załatwianie spraw urzędowych w zależności od potrzeby; wyjścia na spacery w zależności od stanu zdrowia i pogody; odśnieżanie w zależności od pogody; czytanie książek w zależności od sytuacji, masaże 2-3 razy w tygodniu; raz w miesiącu wizyta w [...] Medycznej w G. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że J. G. poza córką ma syna mieszkającego w G., który pracuje i dlatego strona jest jedyną osobą, która może na stałe opiekować się ojcem.
Mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, fakt, że syn niepełnosprawnej w stopniu znacznym osoby pracuje, nie uzasadnia tezy, że nie może on zrezygnować z pracy i zająć się opieką nad ojcem. Właśnie świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma swoistą rekompensatę za utracone wynagrodzenie osoby bliskiej, która musi sprawować opiekę w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie organu czynności wskazane i wykonywane przez stronę stanowią połączenie czynności związanych ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem oraz czynności dnia codziennego związane z jego gospodarstwem domowym, których nie sposób uznać za czynności związane z opieką nad ojcem.
Do czynności dnia codziennego związanych z tym gospodarstwem należą: sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych; opłacanie rachunków, odśnieżanie. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonywane mogą być poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w innych gospodarstwach domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze. Czynności te są wykonywane przez wszystkich i w każdym gospodarstwie domowym, również w którym członkowie rodziny wspólnie zamieszkujący pracują, bądź zajmują się uczącymi się lub starszymi członkami rodziny.
Choć oczywiście nie tylko czynności związane bezpośrednio z opieką nad osobą niepełnosprawną wchodzą w zakres "opieki" w rozumieniu omawianego przepisu, to nie można nie zauważyć, że strona wykonuje identyczne czynności w ramach swojego jednoosobowego gospodarstwa domowego. Oczywistym jest także dla Kolegium, że strona wykonuje również czynności związane ze sprawowaną opieką. Są to: higiena i mierzenie ciśnienia co drugi dzień; podawanie leków. Czynności te, co do zasady, mogą być wykonane rano i wieczorem (podanie śniadania i kolacji, leków, pomiary ciśnienia) lub wczesnym popołudniem (podanie obiadu). Opisany wyżej zakres sprawowanej opieki jest tego rodzaju, że strona wspiera w chorobie swojego ojca w rozmiarze nie zajmującym nie tylko całego dnia, ale także jego znacznej części.
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na to, że z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, iż został on przyznany z powodu zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu - symbol 03-L, co oznacza, że J. G. jest osobą samodzielną.
Mając to na uwadze, Kolegium - wbrew ustaleniom organu I instancji – stwierdziło, że uznaje, iż ojciec strony nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi ze strony wnioskodawczyni przez całą dobę lub jej znaczną część. Takie ustalenie ma bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia zatrudnienia przez stronę, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przy sprawnej organizacji opieki nad ojcem, strona jest w stanie pogodzić - zdaniem Kolegium - obowiązki zawodowe z koniecznością zapewnienia opieki. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że opieka strony nad niepełnosprawnym ojcem wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia lub pracy zarobkowej w jakiejkolwiek formie wskazanej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Należy także wskazać, że strona już taką pracę zarobkową wykonywała w okresie posiadania przez ojca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium zaznaczyło, że nie zawsze i nie w sposób automatyczny każda osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Każdą taką sytuację należy bowiem analizować z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych.
Dlatego też w świetle powyższych ustaleń Kolegium uznało, że sprawowana przez stronę opieka nad niepełnosprawnym ojcem jest tego rodzaju oraz zakresu, że pozwala stronie na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym w sprawie nie zachodzi wymagany przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. związek pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Uwzględniając rodzaj i charakter czynności, jakie wykonuje strona stwierdzić należy, że może ona podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.
K. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez osobę skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być całodobową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze -rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni odmawiającą skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), w której szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje on nad osobą niepełnosprawną.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane wyłącznie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz także za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej zatrudnienia lub za jego rezygnację z zatrudnienia, które powodowane są koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na wymóg sprawowania stałej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze czasowym (zakresie podejmowanych czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Mając powyższe na uwadze obowiązkiem organu administracji w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu – w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną. Do dokonania oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego konieczne było stwierdzenie, czy istotnie za faktyczny i uzasadniony okolicznościami sprawy powód rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez skarżącą należy przyjąć konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: ojcem), a także rozważenie czy wymiar faktycznie sprawowanej przez nią - a zarazem koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej ojca i możliwością jego samodzielnego funkcjonowania – opieki, rzeczywiście stoi na przeszkodzie podjęciu przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawny ojciec skarżącej – J. G. (ur. w 1954 r.) jest wdowcem; zamieszkuje samodzielnie; ma dwoje dzieci: córkę - skarżącą K. G. (ur. w 1988 r.) oraz syna – M. G. (ur. w 1986 r.), który jest czynny zawodowo. Legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 19 lutego 2014 r. (nr [...]), zaliczającym go na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności – 03-L) od dnia 31 grudnia 2013 r. z informacją, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje.
Z przedłożonego przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia opisu czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem wynika, że skarżąca budzi ojca w zależności od stanu zdrowia; pomaga przy higienie co 2 dzień; prowadzi do toalety w zależności od sytuacji; przygotowuje ubrania 2 razy dziennie; mierzy ciśnienie co 2 dzień i w zależności od stanu zdrowia; podaje leki 2 razy dziennie przygotowuje i podaje posiłki 3 razy dziennie; sprząta codziennie; pierze 3 razy w tygodniu; odbywa wizyty lekarskie w zależności od potrzeb (raz w miesiącu wizyta w [...] Medycznej w G.); opłaca rachunki raz w miesiącu; robi zakupy co 2-3 dni; wykupuje recepty raz w miesiącu; załatwia sprawy urzędowe w zależności od potrzeby; wychodzi na spacery w zależności od stanu zdrowia ojca i pogody; odśnieża w zależności od pogody; czyta książki w zależności od sytuacji, robi masaże 2-3 razy w tygodniu, czuwa podczas snu, jeśli zachodzi taka potrzeba.
Taki zakres pomocy w prowadzeniu przez skarżącą spraw życiowych oraz gospodarstwa domowego ojca, a także udzielanej mu pomocy w czynnościach pielęgnacyjnych został potwierdzony podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 lipca 2021 r. Zaznaczenia wymaga także – co akcentował organ odwoławczy – że skarżąca wykonywała inną pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia w okresie od 4 maja 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.
Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem ustalenia i stwierdzenia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad ojcem – w tym jej faktycznego, wynikającego z rzeczywistych potrzeb niepełnosprawnego ojca, zakresu (rozmiaru) - a jednocześnie koniecznością niepodejmowania w tych okolicznościach przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca – czego organy nie negowały, faktycznie opiekująca się i wspierająca na co dzień ojca - nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania takiej opieki (wynika to już choćby z faktu, że skarżąca wypełniając w dniu 9 czerwca 2021 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostawała aktywna zawodowo na podstawie umowy zlecenia z dnia 4 maja 2021 r. zawartej z "J." Sp. z o.o.).
W ocenie Sądu podzielić należy zatem stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej nie może być uznany fakt sprawowania przez nią opieki nad ojcem, co w konsekwencji wyklucza - stosownie do regulacji wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. - możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać należy, że co prawda ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy (m.in. czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze), stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy - pomimo bezsprzecznie istniejącej niepełnosprawności członka rodziny stwierdzonej odnośnym orzeczeniem o stopniu jego niepełnosprawności - wskazywać muszą na tak duże zaabsorbowanie czasu opieki (pielęgnacji) sprawowanej przez opiekuna nad tą osobą i wynikającej z zakresu koniecznej i wymaganej przez osobę niepełnosprawną pomocy z uwagi na specyfikę jej schorzeń, by podjęcie przez opiekuna jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne).
Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna bowiem być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12).
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia należało przyznać rację Kolegium, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż sprawowana przez skarżącą opieka nad ojcem - z uwagi na zakres wymaganych i koniecznych czynności wspomagających go w funkcjonowaniu – nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. sprawowania opieki wymuszającej rezygnację opiekuna z pracy lub niepodejmowania jej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego ojciec skarżącej, pomimo schorzeń będących podstawą uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą niewymagającą zakresu takiej opieki, a w szczególności pielęgnacji, która by uniemożliwiała podjęcie przez skarżącą zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, że J. G. jest osoba niesamodzielną i z tego powodu wymagającą sprawowania całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania, pamersowania itp.).
Z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że przyczyna jego niepełnosprawności – 03-L – związana jest z takimi schorzeniami, jak: "zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu, w tym m.in. trwałe uszkodzenie czynności ruchowej jednego lub obu fałdów głosowych, częściowa lub całkowita utrata krtani z różnych przyczyn, zaburzenia mowy spowodowane uszkodzeniem mózgu, głuchoniemota, głuchota oraz wiele innych schorzeń powodujących dysfunkcję narządu słuchu lub mowy", i ta niepełnosprawność nie wyklucza podjęcia przez niego odpowiedniego zatrudnienia "w warunkach chronionych". Potwierdza to w istocie charakter i częstotliwość czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych wykonywanych przez skarżącą wobec ojca, tj. pomocy przy higienie co 2 dzień; prowadzeniu do toalety w zależności od sytuacji; mierzeniu ciśnienia co 2 dzień i w zależności od stanu zdrowia; robieniu masaży 2-3 razy w tygodniu.
Zgodzić należy się także z organem odwoławczym, że czynności wskazane i wykonywane przez skarżącą stanowią połączenie czynności związanych ze sprawowaną opieką (pielęgnacją) nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem oraz czynności dnia codziennego związanych z utrzymywaniem gospodarstwa domowego. Do czynności dnia codziennego, wskazanych przez skarżącą i związanych z gospodarstwem należą: sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych; opłacanie rachunków, odśnieżanie. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonywane mogą być jednak też poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w innych gospodarstwach domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.
Podzielić zatem należy stanowisko Kolegium, że opisany przez skarżącą zakres sprawowanej opieki wskazuje, że skarżącą niewątpliwie wspiera w chorobie swojego ojca, jednakże w rozmiarze nie zajmującym nie tylko całego dnia, ale także jego znacznej części. Ojciec skarżącej nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi z jej strony, co ma bezpośredni wpływ na uznanie, że skarżąca ma faktyczną możliwość podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, i przy sprawnej organizacji opieki nad ojcem jest w stanie pogodzić obowiązki zawodowe z koniecznością zapewnienia mu opieki (czego zresztą dowodzi wykonywanie przez skarżącą pracy zarobkowej w spółce "J." Sp. z o.o. w okresie od 4 maja 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.).
W ocenie Sądu, mając na uwadze przedmiotowy i czasowy rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki związanej z niepełnosprawnością jej ojca, uznać należy, że organy w sposób prawidłowy przyjęły, iż zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby rozmiar opieki wymuszał na skarżącej całkowite niepodejmowanie pracy zarobkowej. Sprawowana opieka nad ojcem nie uniemożliwia wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, która może być także wykonywana w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sprawowana przez skarżącą opieka ma w istocie charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego, do czego skarżąca jest zobowiązana jako córka, a świadczona przez nią pomoc nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, zaś zakres ich mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych.
Przy właściwej zatem organizacji możliwe jest pogodzenie ww. czynności odnoszących się do pielęgnacji i opieki nad ojcem z wykonywaniem przez skarżącą aktywności zawodowej, tym bardziej, że wśród osób zobowiązanych do alimentacji (opieki) nad niepełnosprawnym J. G. znajduje się także mieszkający w G. jego syn – M. G., który także mógłby wspomóc skarżącą w sprawowaniu opieki nad ojcem chociażby w minimalnym zakresie.
Podsumowując, raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zatem oceniły, że zakres realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych wobec ojca, nie wykluczałby możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Konstatacja taka wyklucza natomiast stwierdzenie istnienia koniecznej przesłanki pozytywnej dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającej na konieczności rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).