Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 223/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r. (nr GOPS-ŚR.851-2021) Wójt Gminy S. - działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), § 2, § 10, § 12 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z dnia 27 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "k.p.a.") - odmówił M. C. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – A. C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2021 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem – A. C., legitymującym się orzeczeniem z dnia 20 lutego 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 28 lutego 2025 r., natomiast niepełnoprawność istnieje od 49-go roku życia.

Organ przywołał treści art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b u.ś.r. stwierdzając, że strona nie spełnia przesłanek uprawniających do przedmiotowego świadczenia, albowiem ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 listopada 2016 r., a więc niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18. lub 25. roku życia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ podkreślił, że z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie ww. przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia. Zgodnie zaś z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego.

Organ zaznaczył także, że do dnia wydania decyzji przepis 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony, a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją nie oznacza wyeliminowania tego przepisu z aktu prawnego, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto organ stwierdził, że analizując należność pomiędzy sprawowaniem opieki przez M. C. nad niepełnosprawnym mężem a rezygnacją z pracy zarobkowej, niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustalono, że wnioskodawczyni była zatrudniona tylko w okresie od 1 lutego 2001 r. do 20 grudnia 2005 r.

Z aktualnego wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 23 sierpnia 2021 r. oraz z załączonego do wniosku wykazu czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem - A. C. wynika natomiast, że mąż wnioskodawczyni nie był w miejscu zamieszkania, sam pojechał na wizytę do okulisty. Wnioskodawczyni przebywała w domu z wnukiem, którym się opiekuje. A. C. jest osobą poruszającą się samodzielnie. Również z zakresie higieny osobistej czy załatwiania potrzeb fizjologicznych nie wymaga wsparcia osób drugich. Leki przyjmuje samodzielnie, jest również w stanie samodzielnie je przygotować. Wnioskodawczyni zajmuje się prowadzeniem domu i pracami domowymi; uczestniczy w procesie leczenia męża w ten sposób, że razem z nim udaje się na wizyty do kardiologa.

Organ stwierdził, że z wywiadu wynika, że A. C. choruje i podlega specjalistycznemu leczeniu. Jest osobą chodzącą, komunikatywną a nawet zmotoryzowaną (porusza się skuterem). Zarówno A. C. jak też M. C. informują o zasłabnięciach chorego - wtedy też wymaga on natychmiastowej reakcji i pomocy osób drugich i głównie na tym polega sprawowana opieka. Wskazano jednak, że mąż wnioskodawczyni osobiście jeździ skuterem po zakupy, sam załatwia sprawy urzędowe czy wizyty u lekarzy (rodzinny, okulista itp.). Z opinii pracownika socjalnego wynika, że opieka sprawowana przez M. C. nad mężem A. C. ogranicza się do czynności związanych z prowadzeniem domu.

W konsekwencji organ stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej, która jest spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwił podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze. Natomiast w organu zakres czynności wykonywanych przez stronę oraz częstotliwość tych czynności wobec niepełnosprawnego męża pozwala na podjęcie zatrudnienia przez M. C. w pełnym czy też w zmniejszonym wymiarze.

Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/5035/21) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r., stwierdzając, że strona w dniu 3 sierpnia 2021 r. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem - A. C. (ur. [...]1959 r.). Z orzeczenia określającego stopień niepełnosprawności A. C. z dnia 20 lutego 2021 r. wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 listopada 2016 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 49-go roku życia. Zgodnie z wydanym orzeczeniem stan zdrowia A. C. powoduje, że wymaga on stałej opieki i pomocy osób drugich, nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. W pisemnym oświadczeniu z dnia 23 sierpnia 2021 r. M. C. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem; rodzina utrzymuje się z renty męża i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mąż ma rozrusznik serca i potrzebuje pomocy żony podczas zasłabnięcia.

Z wykazu czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem z dnia 23 sierpnia 2021 r. wynika, że osoba wymagająca opieki samodzielnie dba o higienę osobistą, kąpiel, samodzielnie wychodzi na spacery, czyta i załatwia sprawy urzędowe. M. C. pomaga mężowi przy zakładaniu koszuli, raz dziennie wykonuje pomiar ciśnienia, dwa razy dziennie przygotowuje leki. Wspólnie z mężem robią zakupy, przygotowują posiłki. Z ustaleń środowiskowego wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu 23 sierpnia 2021 r. wynika, że oboje małżonkowie nie pracują i są bierni zawodowo. Wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia od wielu lat.

Natomiast A. C. z powodu schorzeń serca jest pod opieką poradni kardiologicznej w G. i w K.; jest osobą, która porusza się samodzielnie. Nie wymaga też pomocy w zakresie utrzymania higieny osobistej czy załatwiania potrzeb fizjologicznych. Samodzielnie przyjmuje leki, które jest w stanie samodzielnie sobie przygotować. Podczas wizyty pracownika socjalnego nie był obecny w miejscu zamieszkania, bowiem sam pojechał na wizytę do okulisty a wnioskodawczyni przebywała z wnukiem, którym się opiekowała. Osoba wymagająca opieki jest komunikatywna, chodząca samodzielnie, a nawet zmotoryzowana - porusza się na skuterze. Wnioskodawczyni zajmuje się prowadzeniem domu i pracami domowymi. Uczestniczy w procesie leczenia męża w ten sposób, że razem z nim udaje się na wizyty do kardiologa. Poza tym w trakcie zasłabnięć chorego męża udziela mu natychmiastowej pomocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, wskazując na przepis art. 17 ust 1b u.ś.r. oraz niezachowanie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zaznaczając, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była zasadna.

Przechodząc do oceny przesłanki warunkującej prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje, iż świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też zmuszony jest do niepodejmowania pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.

W niniejszej sprawie ustalono, że ostatnie zatrudnienie M. C. miało miejsce w okresie od 1 lutego 2001 r. do 20 grudnia 2005 r., zaś potem była już osobą bierną zawodowo. W tej sytuacji organ I instancji słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją, niepodejmowaniem pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu w stopniu znacznym małżonkowi opieki.

Ponadto zakres czynności wykonywanych przez stronę w ramach opieki nad małżonkiem nie jest na tyle obszerny i absorbujący czasowo, by bezkrytycznie można było odrzucić możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Poza tym większość wskazanych przez stronę czynności opiekuńczych podejmowanych w trakcie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem nie stanowi o sprawowaniu opieki osobistej związanej bezpośrednio z osobą A. C. Czynności te podejmowane w trakcie opieki nad mężem nie zajmują takiej ilości czasu, by przy należytej organizacji tej opieki M. C. nie mogłaby podjąć zatrudnienia.

Ponadto stan zdrowia osoby wymagającej opieki nie wymaga zapewnienia całodobowej opieki opiekuna w związku z czym brak jest związku pomiędzy faktem niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Z analizy akt niniejszej sprawy, w tym oświadczeń wnioskodawczyni, wynika, że zakres obowiązków i czynności jakie każdego dnia podejmuje w celu zapewnienia niepełnosprawnemu małżonkowi opieki i wsparcia rzeczywiście nie wyklucza jednoznacznie możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Z ustaleń i akt sprawy organu I instancji wynika bezspornie, że strona jest osobą bierną zawodowo od wielu lat. W rozpatrywanym przypadku nie może być mowy o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu mężowi stałej opieki, ponieważ zakres jak i wymiar codziennej opieki wnioskodawczyni nad mężem nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej a osoba wymagająca opieki jest na tyle samodzielna w czynnościach dnia codziennego, że jest w stanie pozostać w domu podczas nieobecności opiekuna co najmniej przez kilka godzin.

Z oświadczeń strony wynika jasno, że sprawowana przez nią bezpośrednio nad mężem opieka polega na udzieleniu pomocy w chwili zasłabnięcia oraz uczestniczeniu przy wizytach lekarskich, które odbywają się co 3 miesiące, pomiarze ciśnienia raz dziennie. Tak wskazane czynności z uwagi na ich charakter oraz częstotliwość nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia. Co istotne, mimo posiadanych schorzeń kardiologicznych i związanych z tym faktem zasłabnięć stopień samodzielności A. C. pozwala na swobodną komunikację z otoczeniem czy samodzielne poruszanie się. Mimo posiadanego znacznego stopnia niepełnosprawności A. C. jest bowiem osobą, która porusza się swobodnie a nawet jest osobą zmotoryzowaną ponieważ jest w stanie samodzielne przemieszczać się za pomocą skutera. Jak wynika z ustaleń organu w trakcie przeprowadzania wywiadu osoba wymagająca opieki – mąż wnioskodawczyni był nieobecny, ponieważ samodzielnie pojechał na wizytę do okulisty.

Ponadto samodzielnie dba o higienę, potrafi i jest w stanie przygotować posiłki oraz leki które potem przyjmuje. Z przedstawionego przez stronę wykazu czynności jakie podejmuje opiekując się małżonkiem wynika, że stopień samodzielności osoby wymagającej opieki zarówno w codziennych sprawach życiowych, jak i tych związanych ze stanem zdrowia i kontrolą, jest znaczny i nie uzasadnia konieczności zapewnienia stałej opieki osoby drugiej.

Z aktualnych ocen postępowania pierwszoinstancyjnego wynika jasno, że stan zdrowia i stopień samodzielności osoby wymagającej opieki wynikający z jego stanu zdrowia oznacza, iż jest on w stanie przez dłuższy czas sam pozostać w domu. Powyższe pozwala na przyjęcie założenia, że potrzeby i zakres opieki nad mężem nie jest na tyle absorbujący, by jednoznacznie wykluczyć możliwość podjęcia przez nią pracy zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu. W ocenie Kolegium w takiej sytuacji nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi opieki adekwatnej do jego stanu zdrowia. W zaistniałych okolicznościach faktycznych w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia, a tym samym przesłanka z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie została spełniona.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała lub długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów taktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK1148/20).

Z uwagi na powyższe o nieprzyznaniu wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądził brak zachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia osobie wymaganej opieki. Mając na uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy odstąpił od oceny pozostałych przesłanek określonych przepisami cytowanej ustawy.

M. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S.; o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj.:

1. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;
2. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czyli faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym mężem - A. C., zaś niepełnosprawność męża skarżącej nie jest kwestią sporną. Wątpliwości organu nie budzą również okoliczności sprawowania opieki przez skarżącą nad osobą niepełnosprawną oraz że skarżąca należy do kategorii osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem męża.

Zasadniczym zarzutem stawianym w skardze jest naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na błędnej wykładni ww. przepisu. Z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad mężem skarżącej zajmuje znaczną część dnia, a organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).

O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 58/21).

Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1186/19) stwierdził, że konieczność sprawowania nad ojcem codziennej opieki w godzinach od 8 do 17 poprzez faktyczne "prowadzenie domu" - sprzątanie, gotowanie, prawnie, robienie zakupów, dbanie o przyjmowanie leków oraz dowożenie do lekarza - stanowi wykonywanie opieki w sposób stały i trwały. Co istotne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., (sygn. akt. II SA/Rz 590/19) wskazał, iż organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że z żadnego przepisu u.ś.r. nie wynika, aby warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było wspólne zamieszkiwanie z osobą, nad którą sprawowana jest opieka. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa należy uznać za bezpodstawne.

Ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonym osobom, w tym także takim, które mają obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z tego powodu, że nie da się to pogodzić ze sprawowaniem opieki. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Sąd nie podziela poglądu, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi być nieprzerwana i całodobowa.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Jak sam organ I instancji ustalił, a czego organ II instancji nie kwestionuje, że opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną skarżąca, a zakres opieki w ocenie skarżącej i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały co tym samym przesądza o zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz strony.

Skarżąca zarzuca organowi I instancji naruszenia o charakterze procesowym. Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej działania organu administracji w sprawie objętej odwołaniem były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów, natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podsumowując powyżej sformułowane zarzuty oraz całokształt sytuacji związanej ze sprawowaniem opieki nad matką przez skarżącą, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że zastosowanie w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni.

Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I KZP 22/01, a także: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast). W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.

Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). W konsekwencji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, gdyż została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
2. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
3. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji - a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie nie podejmowania - zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy to wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej męża opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadzi ze swoim mężem - A. C., wspólne gospodarstwo domowe. A. C. (ur. [...] 1959 r.) legitymuje się czasowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 20 lutego 2021 r. wydane do dnia 28 lutego 2025 r.), w którym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 49-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 listopada 2016 r. Symbol przyczyny niepełnosprawności 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia. Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 sierpnia 2021 r. ustalił, że małżonkowie C. nie pracują, są bierni zawodowo. M. C. nie podejmuje zatrudnienia od wielu lat. A. C. otrzymuje rentę, która stanowi główne źródło utrzymania rodziny. Rozpoznano u niego schorzenia serca, pozostaje pod stałą opieką poradni kardiologicznej w G. i K. Jest osobą poruszającą się samodzielnie.

Jest samodzielny również w zakresie higieny osobistej, czy załatwiania potrzeb fizjologicznych, a także w przyjmowaniu i przygotowywaniu leków. Osobiście jeździ skuterem na zakupy. Występują u niego zasłabnięcia (według oświadczenia małżonków C.). M. C. zajmuje się prowadzeniem domu. Uczestniczy w procesie leczenia męża w ten sposób, że razem udają się na wizyty do kardiologa. Pracownik socjalny odnotował, że podczas wizyty w miejscu zamieszkania małżonków C. zastał wyłącznie M. C. Przebywała ona w domu z wnukiem, którym się opiekowała. Natomiast A. C. pojechał na wizytę do okulisty.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad mężem, w tym faktycznego zakresu tej opieki z uwagi na niepełnosprawność męża, a jednocześnie koniecznością z tego powodu niepodejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca - bez wątpienia sprawująca opiekę nad swoim mężem - nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej nie może być fakt sprawowania przez nią opieki nad mężem.

Wskazać należy, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy - w tym czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze - stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne).

Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze nie sposób zatem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zgodzić się z organami, że z uwagi na wieloletnią bierność zawodową skarżącej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad mężem stanowi rzeczywistą przyczynę nie podejmowania przez skarżącą zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Odnotować w tym miejscu należy, że organ I instancji ustalił - czego wyraz dał w uzasadnieniu swojej decyzji - że jedynym okresem zatrudnienia skarżącej był okres od 1 lutego 2001 r. do 20 grudnia 2005 r. Ustaleń tych skarżąca nie kwestionowała, przyznając w oświadczeniu z dnia 23 sierpnia 2021 r., że nie pracuje zawodowo od kilku lat.

Należy również zgodzić się z organami, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem - z uwagi na zakres wykonywania koniecznych czynności wspomagających męża w jego codziennym funkcjonowaniu - nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego mąż skarżącej - A. C., nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania, pamersowania itp.). W zasadzie skarżąca nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż A. C. nie będąc osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności.

Z dokonanych ustaleń nie wynika, by mąż skarżącej był osobą, która wymaga prowadzenia do toalety, czy wykonywania czynności higienicznych takich jak: podmywanie, wymiana pieluchomajtek. Wręcz przeciwnie, z okoliczności sprawy wynika, że mąż skarżącej jest bardzo samodzielny, tj. samodzielnie się porusza, spożywa posiłki, przyjmuje leki, wykonuje czynności higieniczne, udaje się do lekarza, a nawet jeździ skuterem, czy robi zakupy. Zgodzić należy się więc z organami, że stan zdrowia męża skarżącej nie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez nią pracy zarobkowej.

W ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem, która sprowadza się de facto do prowadzenia gospodarstwa domowego, przyjąć należy, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zatem oceniły, że zakres realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec męża, nie wykluczałby możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia.

Z kolei z uwagi na niczym nie podważony w postępowaniu fakt, że skarżąca od dawna (tj. jeszcze przed uzyskaniem przez męża znacznego stopnia niepełnosprawności w 2021 r.) pozostawała osobą bierną zawodowo, można było w sposób zasadny uznać, że w istocie powodem wymuszającym faktyczną rezygnację/niepodejmowanie przez nią aktywności zawodowej jest konieczność sprawowania przez nią opieki nad mężem.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl