Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 marca 2014 r., nr [...] - działającego z upoważnienia Wójta Gminy - orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania R. W. prawa do świadczeń rodzinnych oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dzieci I. i A. W. na okres zasiłkowy 2013/2014.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2014 r. R. W. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz dzieci: I. i A.W., na okres zasiłkowy od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia 18 marca 2014 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania R. W. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2013/2014.
Decyzja została wydana na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 3 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że taki wniosek na okres zasiłkowy trwający od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. został już przez stronę złożony w terminie wcześniejszym, tj. w dniu 16 września 2013 r., następnie uzupełniony w dniu 30 września 2013 r. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 7 października 2013 r., nr [...] mocą której organ odmówił stronie prawa do przedmiotowych świadczeń na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., ze względu na przekroczone kryterium dochodowego. Do członków rodziny zaliczono bowiem wnioskodawczynię R. W., jej męża M. W. oraz dzieci: I. i A. W.. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.
Wobec powyższego, ze względu na to, że w sprawie występuje ten sam stan faktyczny i prawny co we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, a także iż nowy wniosek strony dotyczy tego samego okresu zasiłkowego, przedmiotowe postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe ulega umorzeniu.
Ponadto organ ustalił, że strona ponownie składając w dniu 29 stycznia 2014 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci I. W. i A. W. w części I pkt 1 przedmiotowego wniosku w rubryce "stan cywilny" podała "rozwódka", natomiast w pkt 3 wykazała, iż w skład jej rodziny wchodzą: R. W., I. W. - córka, A. W. - syn.
W związku z powyższym organ wezwał stronę do uzupełnienia brakujących dokumentów w postaci prawomocnego wyroku sądu orzekającego rozwód. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik strony wyjaśnił, że w jego ocenie żaden przepis prawa nie nakłada na nią jako wnioskodawczynię obowiązku przedłożenia żądanego dokumentu. Ponadto w piśmie tym podał, że M. W. nie może być uznany za członka rodziny wnioskodawczyni, a fakt, że formalnie nadal pozostają w związku małżeńskim, nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia.
Organ powołując się na treść przepisów art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśnił, że pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a w określonych przypadkach także dziecko, które ukończyło 25 rok życia. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 17a ustawy osobą samotnie wychowującą dziecko jest w myśl ustawy panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
W tym stanie rzeczy koniecznym wymogiem uzyskania świadczenia rodzinnego było przedłożenie przez wnioskodawczynię żądanego dokumentu, gdyż zdaniem organu z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że do składu rodziny zalicza się w pierwszej kolejności małżonków. Zatem ustawodawca definiując pojęcie rodziny uwzględnił status prawny, a nie zaś stan faktyczny, przesłankę wspólnego gospodarowania, fakt pozostawania małżonków w rozdzielności majątkowej, czy też toczącej się sprawy rozwodowej. Przyjmując interpretację przepisu art. 3 pkt 16 wskazanej ustawy, pomija się całkowicie kwestię czy osoby wspólne zamieszkują, jakie stosunki między nimi panują, bowiem przesłanką jaką jest art. 3 pkt 2 w/w ustawy, tj. dochód całej rodziny nie pozwala na ocenę rzeczywistego poziomu życia jej poszczególnych członków.
Zdaniem organu, w dacie złożenia wniosku strona pozostawała w związku małżeńskim i wobec tego nie można uznać, iż w rozumieniu art. 3 pkt 17a w/w ustawy była osobą samotnie wychowującą dzieci. Zatem przy rozpatrywaniu wniosku o wnioskowane świadczenia uwzględnić należało również dochody męża strony.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik R. W..
Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 pkt 16, art. 23 ust. 4 i art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Decyzji zarzucił ponadto naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących umorzenia postępowania. Zdaniem strony zastosowanie umorzenia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi wyraz uniknięcia merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ. Podniósł, że strona oraz M. W. nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego już od 2008 r. W dniu 20 grudnia 2013 r. wyrokiem Sądu Okręgowego w G. orzeczony został rozwód. Wyrok ten nie jest prawomocny. Zgodnie z ustaleniami sądu, ciężar osobistej troski i opieki nad dziećmi oraz pokrywania kosztów ich utrzymania, spoczywa wyłącznie na stronie.
Mimo, że strona już kilkakrotnie składała wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, za każdym razem organ pozostawiał wniosek bez rozpoznania. W ocenie pełnomocnika odwołującej się organ I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W każdej bowiem sytuacji organ powinien ustalać, jakie osoby w konkretnym stanie faktycznym zaliczają się do członków rodziny. Stosowanie wprost przepisów, które ustawa nakazuje stosować odpowiednio, może w efekcie prowadzić do różnicowania pod względem prawnym sytuacji osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, co stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem pełnomocnika odwołującej się, tylko w przypadku ubiegania się o przyznanie dodatku do zasiłku dla osób samotnie wychowujących dzieci, konieczne jest przedstawienie prawomocnego wyroku, orzekającego rozwód lub separację.
Decyzją z dnia 2 marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że decyzja organu niższej instancji orzekająca o umorzeniu postępowania jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że słusznie powodem odmowy przyznania stronie prawa do świadczeń rodzinnych było w konsekwencji złożenie przez stronę w dniu 29 stycznia 2014 r. kolejnego wniosku na ten sam okres zasiłkowy i po bezskutecznym wezwaniu jej do uzupełnienia braków formalnych organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ zaznaczył, że niezależnie od faktu prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego, do dnia prawomocnego orzeczenia przez właściwy sąd o rozwodzie, dochody M. W. stanowić będą część dochodu rodziny wnioskodawczyni.
Organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), zaś z uwagi na przesłankę nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. kiedy to sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną organ I instancji zobligowany był do umorzenia postępowania.
Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik R. M. (wcześniej W.) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 18 marca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie wprost, a nie jak mówi przepis "odpowiednio" do istniejącego stanu faktycznego;
- - § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w zw. z art. 3 pkt 17a) oraz art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie do wszystkich świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy mógłby on mieć ewentualnie zastosowanie wyłącznie do świadczeń przysługujących osobom samotnie wychowującym dzieci;
- - art. 23 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez zastosowanie tych przepisów wprost, a nie jak mówi przepis "odpowiednio" do istniejącego stanu faktycznego.
Ponadto rozstrzygnięciu zarzucono również naruszanie przepisów postępowania:
- - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające uznanie postępowania prowadzonego w sprawie za bezprzedmiotowe i tym samym umorzenie tego postępowania;
- - art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa;
- - art. 18 i art. 71 § 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady szczególnej opieki Państwa wobec rodzin w trudnej sytuacji materialnej oraz rodzin niepełnych.
Skarżąca zasadniczo podniosła te same zarzuty oraz ich uzasadnienie co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przede wszystkim w uzasadnieniu skargi strona wskazała, że stanowisko organów było błędne, albowiem brak było podstaw do zastosowania instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy, a zastosowanie tego przepisu było wyłącznie wyrazem próby uniknięcia konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.
Z daleko posuniętej ostrożności pełnomocnik skarżącej pozostawił rozwadze Sądu wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim przepis ten stanowi, że członkiem rodziny w rozumieniu przewidzianym w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawsze jest małżonek osoby występującej z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych bez względu na to czy małżonek ten faktycznie prowadzi z wnioskodawczynią i ewentualnie z innymi członkami rodziny wspólne gospodarstwo domowe i utrzymuje więzi rodzinne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej - "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności czy celowości w kontekście naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 marca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania R. W. (obecnie jako – R. M.) prawa do świadczeń rodzinnych oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dzieci I. i A. W. na okres zasiłkowy 2013/2014.
Podstawę umorzenia postępowanie w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej w dalej w uzasadnieniu - "k.p.a.".
Zgodnie z tym przepisem ustawy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Umorzenie postępowania polega na jego przerwaniu, uchyleniu wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczeniu o dalszym jego nie prowadzeniu (por. W. Chróścielewski: Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95 – Palestra 1997 nr 3-4 str. 256). Podstawą umorzenia postępowania jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji stanęły na stanowisku, że postępowanie należało umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości w obliczu istnienia wcześniejszej decyzji zapadłej w tożsamej sprawie. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przy czym zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje - tożsamość sprawy - rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.
W orzecznictwie i w doktrynie prawa zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości sprawy.
Tym samym, dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, Baza orzeczeń LEX nr 44391).
Podnosi się przy tym w judykaturze i nauce prawa, że stan faktyczny sprawy, musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2011, s. 632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1981 r., sygn. akt II SA 1192/93, ONSA z 1985 r., nr 2, poz. 83).
Dokonując zatem oceny okoliczności faktycznych dla zweryfikowania tożsamości spraw analizie należy poddać tylko te okoliczności, które mają charakter prawotwórczy. Są to więc tylko takie okoliczności, które budują hipotezy norm prawnych stanowiących podstawę przyznawania uprawnień, a więc istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie R. M. wnioskiem z dnia 29 stycznia 2014 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz dzieci: I. i A. W., na okres zasiłkowy od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Taki wniosek, na taki sam okres zasiłkowy na rzecz takich samych dzieci został przez stronę złożony w terminie wcześniejszym, tj. w dniu 16 września 2013 r.
Nie może zatem budzić wątpliwości, że wskazanymi wyżej wnioskami skarżąca zainicjowała postępowania administracyjne dotyczące tych samych świadczeń rodzinnych oraz dodatków do nich na rzecz tych samych dzieci, na ten sam okres zasiłkowy trwający od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r.
Przy czym co ważne, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 16 września 2013 r. zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 7 października 2013 r. nr [...], mocą której organ odmówił stronie prawa do ww. świadczeń na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Do członków rodziny zaliczono bowiem wnioskodawczynię R. W., jej męża M. W. oraz dzieci: I. i A. W..
Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i z dniem 24 października 2013 r. stała się ona ostateczna.
Strona ponownie składając w dniu 29 stycznia 2014 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku podała, że jest rozwódką, a w skład jej rodziny wchodzą: wnioskodawczyni, I. W. - córka, A. W. - syn. W poprzednim zaś wniosku z dnia 16 września 2013 r. skarżąca wskazała, że jest mężatką w trakcie rozwodu, a w skład rodziny oprócz niej i dzieci wchodzi również - mąż M. W..
Bezspornym było, że w dacie składanie obu wniosków toczyło się postępowanie rozwodowe pomiędzy małżonkami R. i M. W., przy czym nie zapadł prawomocny wyrok rozwiązujący ich związek małżeński. Zatem w dacie składania obu wniosków R. i M. W. byli małżonkami.
Jednak w skardze strona podnosiła, że w rzeczywistości od 2008 r. żadne więzi rodzinne (emocjonalne, duchowe czy fizyczne) nie łączą M. W. z nią, ani z dziećmi. Od tego momentu ww. osoby nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji organ powinien dokonać odpowiedniej analizy, na podstawie której powinien ustalić jakie osoby w konkretnym stanie faktycznym do członków rodziny się zaliczają, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę słowa "odpowiednio" w przepisie art. 3 pkt 16) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem organy orzekające są w błędzie, że M. W. z wnioskodawczynią i dziećmi tworzy rodzinę.
Stanowiska tego nie można podzielić, zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustawodawca określając pojęcie rodziny w ustawie o świadczeniach rodzinnych uwzględnił status prawny, a nie faktyczny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2099/10, lex 990222 - "Ustawodawca definiując w słowniczku u.ś.r. pojęcie rodziny, uwzględnił status prawny, a nie stan faktyczny. Zgodnie z tak ustalonym pojęciem, wynikającym z art. 3 pkt 16 u.ś.r. małżonkowie to rodzina". Stanowisko to należy w pełni podzielić.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w omawianym przepisie art. 3 pkt 16) tej ustawy pojęcie rodzina - oznacza to odpowiednio: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jeśli w związku z tą niepełnosprawnością przysługują określone w tym przepisie świadczenia; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Skoro ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny w tym np. kwestie wspólnego zamieszkiwania czy wspólnego gospodarowania, tym samym argumentacja skargi w tym zakresie nie może odnieść skutku. Małżonkowie zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie o świadczeniach rodzinnych stanowią bowiem rodzinę.
Rację ma strona, zwracając uwagę że ustawodawca w tym przepisie ustawy użył słowa "odpowiednio". Brak tego słowa oznaczałby bowiem, że intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w tym przepisie osób. Dlatego też organ powinien wskazać z pośród wymienionych podmiotów w tym przepisie ustawy osoby, które tworzą rodzinę. Stanowisko strony dotyczące znaczenia zwrotu "odpowiednio", nawiązuje m.in. do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11, lex 1136646, zapadłego w sprawie, w której jak wynika ze stanu faktycznego tylko w celu określenia prawa do uzyskania świadczenia rodzinnego doszło do połączenia ze sobą dwóch rodzin (jedną stanowił wnioskodawca, jego żona i ich wspólny syn a drugą wnioskodawca, jego konkubina i ich wspólna córka), co było wynikiem pominięcia przez organy tego zwrotu w definicji ustawowej. Jednak z uzasadnienia tego wyroku, który zapadł na tle odmiennego stanu sprawy nie można wywieść, że małżonkowie nie tworzą rodziny.
Niemniej w związku z przywołaniem w uzasadnieniu wyroku I instancji definicji osoby samotnie gospodarującej NSA w swoim orzeczeniu zasadnie podkreślił, że kwestia ta jest przedmiotowo całkowicie inna niż kwestia właściwego odkodowania normy prawnej zawartej w pojęciu "rodzina" osoby, która nie jest osobą samotnie wychowująca dziecko a wręcz przeciwnie kwestia ta posiada własną, charakterystyczną specyfikę wynikającą właśnie z odmiennego stanu sprawy. Ponadto, NSA słusznie również podniósł, że nie można automatycznie przenosić pewnych konstrukcji prawnych i sposobu ich rozumienia w orzecznictwie sądowym na zupełnie inne i odmienne sprawy. Przywołany wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 643/09 z dnia 20 stycznia 2010 r. został wydany na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. P18/06 i dotyczył dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka.
Natomiast wyrok Trybunału odnosił się m.in. do normy art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który definiuje pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko. Można tylko zauważyć, że zasiłek rodzinny jest świadczeniem socjalnym i redystrybucyjnym do którego uprawnieni są rodzice lub opiekunowie dziecka natomiast zaliczka jest świadczeniem subsydiarnym i zastępczym, a uprawniona jest osoba, która ma zasądzone alimenty czyli dziecko.
Niezależnie od poczynionych już uwag należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie uczącej się - art. 4 ust. 2 ustawy. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza obecnie kwoty 574 zł (poprzednio 539 zł).
Ustawodawca w przepisie art. 3 ustawy umieścił słowniczek, w którym zdefiniował pojęcia na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym nie tylko pojęcie rodziny ale również pojęcie dochodu. I tak, zgodnie z art. 3 pkt 2) i pkt 2a) ustawy - dochód rodziny - oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś - dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b; Definicja okresu zasiłkowego zawarta jest w art. 3 pkt 10 ustawy i oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń. W niniejszej sprawie, jak i ostatecznie zakończonej okres zasiłkowy obejmował okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., zaś rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy był rok 2012.
Nie może budzić wątpliwości w świetle przywołanych przepisów, że organy orzekające o zasiłku rodzinnym, zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy, ustalają i analizują stan faktyczny związany z ustaleniem dochodu, w tym skład rodziny, w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Takie też stanowisko reprezentowane jest przez sądy administracyjne. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2008 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1842/07 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl), podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku, ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskiwany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia.
W niniejszej sprawie, jak i w sprawie ostatecznie zakończonej, będzie to dochód uzyskiwany w roku 2012 przez członków rodziny wnioskodawczyni.
Jest też oczywiste, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy M. W. był członkiem rodziny skarżącej, i to niezależnie od tego czy małżonkowie prowadzili wspólne gospodarstwo domowe oraz od istniejących pomiędzy nimi relacji, jak i później zapadłego wyroku rozwodowego. Jego dochód musiał więc podlegać uwzględnieniu przez organy przy ustalaniu prawa do świadczeń. Jak słusznie podniósł WSA w Łodzi w wyroku z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 158/2009, orzeczenie dostępne jak wyżej - przy obliczaniu dochodu za określony rok kalendarzowy uwzględnia się realne dochody uzyskiwane w tym czasie oraz liczbę osób, które ten dochód konsumują. Tylko w ten sposób, jak wskazywano w uzasadnieniu tego wyroku, uzyskamy odpowiedź na pytanie, jaką przeciętną kwotą miesięczną skarżąca dysponowała na każdego z członów z rodziny uczestniczących w tym czasie (to jest roku, z którego dochody liczy się dla ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych).
Zatem trudno w realiach niniejszej sprawy uznać, że mamy do czynienia ze zmianą o charakterze prawotwórczym, a zarazem zmianą istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji dokonanych rozważań należy przyjąć, że istnieje tożsamość pomiędzy sprawami, tj. sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia 7 października 2013 r. i sprawą zainicjowaną wnioskiem strony z dnia 29 stycznia 2014 r. Organy obu instancji zasadnie oceniły stan faktyczny i prawny ustalając, że wykluczone było orzekanie w sprawie tożsamej ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Wydanie bowiem w takiej sytuacji decyzji merytorycznej musiałoby skutkować nieważnością postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Nie można więc podzielić zarzutu unikania przez organy merytorycznego rozpoznania sprawy. Organy prawidłowo umorzyły postępowanie, które zostało wszczęte na skutek ponownego wniosku strony.
W świetle poczynionych rozważań należy uznać, że nie zachodzi konieczność wystąpienia do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 3 pkt 16) ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 18 oraz art. 74 ust. 1 Konstytucji RP. Brak też podstaw do uznania w okolicznościach niniejszej sprawy, że doszło do naruszenia norm Konstytucji RP. Na marginesie można tylko dodać, że wbrew twierdzeniu zawartym w piśmie z dnia 21 lutego 2014 r., koszt utrzymania dzieci nie spoczywa wyłącznie na wnioskodawczyni, gdyż w wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt [...] kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci zastali obciążeni oboje rodzice, w tym udział M. W. został ustalony na łączna kwotę 500 zł miesięcznie.
Na zakończenie rozważań trzeba podnieść, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji (w całości lub w części). Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istnienia takich naruszeń skarżąca nie wykazała. Podnoszona w odwołaniu i w skardze, wadliwość wezwania z dnia 3 lutego 2014 r. do uzupełnienia braku, takiego istotnego wpływu nie miała, zwłaszcza że określony w nim rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie został przez organy zastosowany. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.