Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 25 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z 4 grudnia 2019 r., którym odmówiono J. K. i S. K. zmiany zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku nr 3 położonego w miejscowości N..
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Starosta [...] 6 sierpnia 2007 r., na wniosek A. SA., wydał zaświadczenie (znak[...]), w którym poświadczył, że lokal mieszkalny nr 3 w budynku mieszkalnym nr 3 zlokalizowany w miejscowości N., gmina D., składający się z 4 pokoi, kuchni, łazienki, spiżarni, werandy oraz pomieszczeń przynależnych – piwnicy składającej się z 3 pomieszczeń gospodarczych i pomieszczenia gospodarczego na poddaszu, stanowi samodzielny lokal w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Przedmiotowy lokal został nabyty przez J. i S. K. (akt notarialny z 23 maja 2011 r., Rep. A nr[...]), którzy wnioskiem z 26 listopada 2019 r. wystąpili do Starosty [...] o zmianę treści wskazanego powyżej zaświadczenia poprzez wykreślenie werandy ze składu lokalu.
Uzasadniając wniosek J. i S. K. wskazali, że na podstawie inwentaryzacji uproszczonej budynku nr 3 w N. z 27 lipca 2005 r. Starosta [...] zaświadczeniem z 6 sierpnia 2007 r. stwierdził samodzielność lokalu nr 3, w którego składzie ujawniono werandę (9,47 m2). Budynek, w którym znajdował się lokal nr 3, położony był na dwóch działkach, tj. działce nr [...] i [...]. W dniu 19 maja 2011 r. stan prawny gruntów i budynków uległ zmianie w ten sposób, iż odłączeniu uległa działka nr[...], co spowodowało, że budynek mieszkalny nr 3 został położony "tylko" na działce [...].
Dalej wnioskodawcy wskazali, że w dniu 23 maja 2011 r. został im sprzedany lokal mieszkalny nr 3 w budynku posadowionym tylko na działce nr [...]. Zatem wydane zaświadczenie z 6 sierpnia 2007 r. jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż w składzie lokalu wykazana jest weranda, która jest położona na działce nr[...], a która w myśl art. 48 k.c. jest częścią składową tej działki jako mała architektura do czasowego użytku. W opisie konturu budynku weranda nie została ujawniona, ponieważ nie spełniała wymogu treści § 63a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bo nie jest z budynkiem trwale związana pod względem konstrukcyjnie i funkcjonalnie. W myśl art. 47 § 3 k.c. przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowej. Na podstawie przepisu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali weranda nie spełnia wymogu pomieszczenia przynależnego do lokalu, ponieważ nie jest położona w granicach nieruchomości gruntowej budynku.
Skoro przedmiotowa weranda nie jest częścią składową budynku, zatem nie jest również częścią składową lokalu ani też pomieszczeniem przynależnym do lokalu, natomiast jest częścią składową działki nr [...] sprzedanej im 23 maja 2011 r., jak lokalu mieszkalnego.
W ocenie wnioskodawców, w związku z tym, że na okoliczność sprzedaży lokalu nr 3 Starosta wydał zaświadczenie o samodzielności tego lokalu, które jest niezgodne ze stanem faktycznym, tym samym obowiązkiem Starosty jest wyeliminowanie błędnych danych i ujawnienie nowych danych zgodnych ze stanem faktycznym lokalu oraz sprostowania wpisu w księdze wieczystej (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).
Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. Starosta [...] odmówił zmiany wydanego zaświadczenia we wnioskowanym zakresie.
W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał treść art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.) oraz treść art. 123 § 2, art. 125 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Starosta [...] wydając w dniu 6 sierpnia 2007 r. zaświadczenie jedynie urzędowo potwierdził fakt, że lokal mieszkalny nr 3 jest samodzielnym, na podstawie wniosku ówczesnego właściciela nieruchomości, dołączonych rysunków rzutów kondygnacji budynku oraz kopii mapy do celów informacyjnych z 19 lipca 2005 r. Organ wskazał przy tym, że w celu ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, ówczesny właściciel nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] oraz usytuowanego na nich budynku mieszkalnego nr 3 –A. SA., wnioskując o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 3, zgodnie z wymogami art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali, na rysunkach - rzuty kondygnacji budynku: piwnicy, przyziemia i poddasza, (inwentaryzacji uproszczonej, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego) oznaczył graficznie części składowe lokalu mieszkalnego nr 3. Wnioskodawca wskazał zgodnie z rysunkiem rzutu parteru, że dostęp do lokalu nr 3 na działce nr [...] jest zapewniony przez werandę na działce nr [...] Taki lokal został przez J. i S. K. zakupiony.
Ponadto, organ wskazał, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy o własności lokalu, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspakajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Uzupełnieniem tej ustawowej definicji lokalu mieszkalnego jest definicja mieszkania określona w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W zaświadczeniu o samodzielności lokalu określa się jedynie ilość izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi w obrębie lokalu wraz ilością pomieszczeń przynależnych oraz ich przeznaczenie.
W przypadku zmiany układu funkcjonalno-przestrzennego w lokalu nr 3 (np.: zmiana ilości izb, która nastąpiłaby w wyniku przebudowy lokalu nr 3), zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. właściciel lokalu mógłby wystąpić o nowe zaświadczenie o treści żądanej, na podstawie przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji technicznej budynku.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany zaświadczenia o samodzielności lokalu z 6 sierpnia 2007 r.
Zażalenie na postanowienie Starosty [...] wnieśli J. i S. K., zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, bowiem ten nie uwzględnił dowodów znanych organowi z urzędu, jak m.in. posiadanych ewidencji, rejestrów oraz aktów notarialnych sprzedaży lokali.
Skarżący powołując się na przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy o własności lokali podnieśli, że sporna weranda nie jest położona w obrębie budynku, nie jest izbą ani pomieszczeniem pomocniczym samodzielnego lokalu mieszkalnego, zatem została wymieniona w zaświadczeniu bezprawnie. Weranda nie może być również pomieszczeniem przynależnym do lokalu, ponieważ nie jest położona w granicach nieruchomości gruntowej budynku. Skarżący wskazali, że J. P. sporządzający inwentaryzację uproszczoną wskazał dojście do werandy na działce nr [...], a z niej możliwość dojścia do lokalu nr 3. Zasadnicze wejście do lokalu nr 3 i do lokalu nr 2 znajduje się od frontu budynku przez wspólny korytarz. Lokal nr 3 został kupiony w oparciu o zaświadczenie o samodzielności lokalu, zatem skarżący posiadają udział w nieruchomości wspólnej związanej z własnością lokalu i w związku z tym są współwłaścicielami wspólnego korytarza z dojściem do lokalu.
Skarżący podnieśli zarzuty przeciwko decyzji o pozwoleniu na przebudowę oraz zarzut związany z naruszeniem przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika od udziału w sprawie, wskazując, na prawdopodobieństwo jego spokrewnienia z właścicielką lokalu nr 2.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia, postanowieniem z 25 lutego 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...].
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, mając na uwadze charakter zaświadczenia, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje procesowej możliwości dokonania zmiany zaświadczenia, jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Jeżeli uległy zmianie fakty wymienione w wydanym już zaświadczeniu, osoba mająca interes prawny może ubiegać się o wydanie nowego zaświadczenia – nie ma przy tym ani konieczności ani możliwości usunięcia poprzedniego zaświadczenia z obrotu prawnego. Nie ma też procesowej możliwości dokonywania weryfikacji zaświadczenia z uwagi na jego niezgodność z prawem.
Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy wskazał, że wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu starosta nie ustala samodzielnie jakie izby i pomieszczenia mają wchodzić w skład tego lokalu. To właściciel budynku ubiegając się o zaświadczenie winien przedstawić dokumentację wskazaną w art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.
Zaświadczenie o samodzielności lokalu nr 3, w skład którego wchodzi również weranda, wydano na wniosek A. SA. - ówczesnego właściciela budynku. Spółka przedstawiła wymagany rzut kondygnacji z oznaczeniem granic lokalu nr 3 wraz z werandą o pow. 9,47 m2. To pomieszczenie wskazane jest też w opisie lokalu w dziale I-O księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr 3. Taki zakres wniosku wiązał Starostę, zatem wydając zaświadczenie oceniał on samodzielność techniczną lokalu obejmującego także werandę.
Organ odwoławczy wskazał, że w kompetencjach starosty wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie mieści się ocena zgodności z prawem cywilnym ustanowienia odrębnej własności lokalu w zakresie obejmującym ujęcie werandy w składzie lokalu. Skład lokalu prawnie wyodrębnionego objęty jest rękojmią wiary publicznej księgi wieczystej, a zaświadczenie stwierdzające, że w skład tego lokalu nie wchodzi weranda, pozostawałoby w sprzeczności z treścią księgi wieczystej, co jest niedopuszczalne.
W świetle powyższego, organ odwoławczym stwierdził że Starosta [...] miał obowiązek odmówić zmiany zaświadczenia wydanego w 2007 r. Dodatkowo organ wskazał, że zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na przebudowę lokalu może rozpoznać organ właściwy do jej weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, a przepis art. 24 k.p.a. o wyłączeniu pracownika nie znajduje w tym postępowaniu zastosowania.
J. i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] domagając się uchylenia obu wydanych postanowień.
Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, że:
- - nie uwzględnił normy art. 218 § 1 w związku z art. 220 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a.;
- - bezpodstawnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, który stwierdził samodzielność lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku nr 3 posadowionym na działce nr [...] wyłącznie w oparciu o rzut kondygnacji – parteru (art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali);
- - naruszył przepisy art. 91 § 1 i 2 w związku z art. 95 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżących o terminie rozprawy, a przez to uniemożliwienie im wypowiedzenie się w sprawie oraz przedstawienie dodatkowych dowodów na poparcie zażalenia.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, że ówczesny właściciel nieruchomości A. S.A. składając wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 3 bezprawnie wskazał, że lokal ten mieści się na działce nr [...] i [...], natomiast rzut kondygnacji – parteru błędnie ujmował w składzie tego lokalu werandę posadowioną na działce nr [...].
Skarżący podnieśli, że domagają się zmiany treści zaświadczenia w zakresie wyłączenia werandy ze składu lokalu w oparciu o przepisy art. 2 ust. 2 i 4 ustawy, co leży w gestii prawa administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący domagali się zmiany zaświadczenia o samodzielności lokalu z dnia 6 sierpnia 2007 r. Organ odmawiając wydania zaświadczenia w sprawie zmiany treści zaświadczenia wskazał, że charakter zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217-218 k.p.a. wyklucza możliwość dokonania jego zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności, a strona w sytuacji zamiany faktów może ubiegać się o wydanie nowego zaświadczenia. Jednocześnie organ wskazał, że wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu starosta nie dokonuje samodzielnie ustaleń jakie izby i pomieszczenia wchodzą w skład lokalu, lecz opiera się na dokumentacji wskazanej w art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.
Stanowisko organu jest prawidłowe.
Instytucja zaświadczenia unormowana jest w przepisach Działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których jest mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 § 2 wymienia sytuacje, w których wydaje się zaświadczenie, tj. w sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie ma charakter materialno-technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ są prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu i wynikające z tych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia określonej treści. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie kreuje praw i obowiązków strony. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawnie posiadanych danych.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, przewidzianym w art. 1 pkt 1 k.p.a.
W art. 219 k.p.a. ustawodawca wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Organ w trybie przepisów działu VII k.p.a., może wydać zaświadczenie lub odmówić jego wydania postanowieniem, nie ma natomiast możliwości wydania zaświadczenia zmieniającego treść poprzednio wydanego zaświadczenia. Przepisy tego działu nie przewidują takiej możliwości.
Postępowanie zaświadczeniowe, uregulowane w przepisach działu VII k.p.a., nie zawiera także odesłania do odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu w odniesieniu do zaświadczeń przepisów ogólnych, w tym trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 154 k.p.a. (analogiczny pogląd wyrażono odnośnie normy art. 156 k.p.a. w wyroku NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3068/13). Przepisy ogóle z mocy art. 126 k.p.a. mogą w tym postępowaniu znaleźć zastosowanie jedynie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, jako postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Organ prawidłowo wskazał, że dla oceny zasadności wniosku nie ma znaczenia kwestia prawidłowości decyzji o pozwoleniu na przebudowę lokalu. Właściwie też organ ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 k.p.a., a zarzut w tym zakresie nie został przez skarżących w żaden sposób uprawdopodobniony.
Organ nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia zmieniającego poprzednio wydane zaświadczenia, stąd złożony przez skarżących wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie jest zatem prawidłowe. Odmowa zmiany wydanego zaświadczenia nie wymagała merytorycznej oceny prawidłowości zaświadczenia.
Dodatkowo wskazać należy, że co do zasady, środkiem ochrony praw strony w sytuacji ewentualnego wydania wadliwego zaświadczenia może być jedynie podważenie czynności cywilnej podjętej na podstawie wydanego zaświadczenia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.