Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. (nr [...]) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 maja 2014 r. (nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u T. P. choroby zawodowej – choroby układu wzrokowego wywołane czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi: zaćma wywołana działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 20 maja 2014 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a." i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) - nie stwierdził u T. P. choroby zawodowej - choroby układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi: zaćma wywołana działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego wymienionej w poz. 25.5 wykazu chorób zawodowych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że T. P. (dalej: "strona", "skarżący") był zatrudniony w Zakładach Przemysłu Cukierniczego [...] w latach 1965 - 1968 na stanowisku uczeń. Od 1968 r. do 1972 r. był pracownikiem [...] Zakładów Remontowo - Montażowych Przemysłu Lekkiego na stanowisku ślusarz. W okresie od lutego do sierpnia 1973 r. pracował w Warsztacie Ślusarsko - Mechanicznym J. P. na stanowisku ślusarz - spawacz. W latach 1973 - 1975 był zatrudniony jako ślusarz w P.P. [...]. Następnie od 1975 r. do 1976 r. pracował w Zakładzie Płyt Pilśniowych w C. na stanowisku ślusarz. W latach 1976 - 1983 ponownie był zatrudniony w P.P. [...] jako ślusarz. Od 1983 r. do 1991 r. pracował w [...] Przedsiębiorstwie Instalacji Przemysłowych [...] na stanowisku ślusarz - spawacz. W okresie 1991 r. – 1992 r. był pracownikiem firmy [...] Sp. z o.o. jako spawacz.
Następnie w latach 1993 - 1994 pracował w Lokatorsko - Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. na stanowisku konserwator - hydraulik - spawacz. Od 2004 r. do 2009 r. był pracownikiem firmy [...] Ochrona w G. na stanowisku dozór i ochrona mienia. Obecnie przebywa na rencie.
Organ wskazał, że na podstawie specjalistycznych badań okulistycznych przeprowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. rozpoznano u strony zaćmę starczą - spowodowaną wiekiem, a nie narażeniem na promieniowanie podczerwone lub długofalowe nadfioletowe w środowisku pracy. W związku z powyższym Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Strona odwołała się od tego orzeczenia ale nie stawiła się na badania lekarskie do jednostki orzeczniczej II stopnia (Instytutu Medycyny Pracy w Ł.) w wyznaczonym terminie. W związku z tym postępowanie orzecznicze w sprawie choroby zawodowej zostało zakończone na etapie postępowania orzeczniczego w jednostce I stopnia.
W dniu 19 marca 2014 r. strona po zapoznaniu z materiałem dowodowym złożyła dodatkowe wyjaśnienia, wskazując, że nie mogła stawić się na badanie w jednostce orzeczniczej II stopnia ze względu na zły stan zdrowia (leczenie onkologiczne). Z tego powodu złożyła (w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G.) wniosek do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o "wznowienie badań w sprawie choroby zawodowej".
Organ natomiast wystąpił z zapytaniem do WOMB w G. na jakim etapie rozpatrywania jest sprawa dotycząca choroby zawodowej strony i pismem z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. poinformował organ, że postępowanie orzecznicze w sprawie choroby zawodowej strony zostało zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Uwzględniając materiał dowodowy w sprawie organ, na podstawie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - choroby układu wzrokowego wywołane czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi: zaćma wywołana działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, wymienionej w pozycji 25.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1367).
Po rozpatrzeniu odwołania strony [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że z karty oceny narażenia zawodowego bezspornie wynika, że podczas wykonywania pracy strona była narażona na działanie promieniowania podczerwonego i długofalowego nadfioletowego (w czasie spawania), niemniej jednak Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej pod postacią zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, wymienionej w pozycji 25.5 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, z uwagi na fakt, że rozpoznane schorzenie – zaćma starcza, nie figuruje w ww. załączniku. Podkreślił przy tym, że stwierdzenie choroby zawodowej jest możliwe po spełnieniu łącznie trzech kryteriów określonych w art. 2351 i art. 2352 ustawy - Kodeks pracy, tj. choroba musi znajdować się w wykazie chorób zawodowych; bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, że choroba jest następstwem narażenia zawodowego oraz istnieją udokumentowane objawy chorobowe z okresu, w którym ich pojawienie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.
W przedmiotowej sprawie nie spełniono pierwszego kryterium, wobec czego brak jest podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej.
T. P. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podniósł w uzasadnieniu, że zawodowo spawał przez wszystkie lata pracy, a zaćmę stwierdzono u niego już w 2000 r.
W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Wykaz chorób zawodowych został określony w załączniku do - wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
W niniejszej sprawie podejrzenie istnienia choroby zawodowej u skarżącego dotyczyło choroby wymienionej w pozycji 25.5 wykazu chorób zawodowych (załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), tj. jednostki chorobowej określonej jako: "Zaćma wywołana działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego".
W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
Analizując podstawy wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej należy w szczególności zwrócić uwagę na regulację sposobu orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wydawanie orzeczeń w tym przedmiocie zostało powierzone lekarzom spełniającym wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych I stopnia (wymienionych w § 5 ust. 2 rozporządzenia) oraz II stopnia (wskazanych w § 5 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (ust. 1); w takim przypadku wniosek o przeprowadzenie ponownego badania składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem jednostki orzeczniczej I stopnia zatrudniającej lekarza, który wydał to orzeczenie (ust. 2).
W orzecznictwie przyjmuje się, że celem tego uregulowania jest zapewnienie - na wniosek pracownika - możliwości quasi instancyjnej kontroli prawidłowości orzeczenia lekarskiego przez jednostkę inną niż ta, która wydała niekorzystne dla niego orzeczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 509/11, LEX nr 1085645).
W rozpoznawanej sprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. zostało wydane przez lekarza orzecznika Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. (dalej WOMP) orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. W orzeczeniu tym stwierdzono, że z badania okulistycznego WOMP w G. wynika, że zaćma u pacjenta jest spowodowana wiekiem a nie narażeniem na promieniowanie podczerwone lub długofalowe nadfioletowe w środowisku pracy, a zatem brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Orzeczenie to zostało zakwestionowane przez skarżącego, który w trybie § 7 ust. 2 rozporządzenia, pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badań lekarskich w jednostce orzeczniczej II stopnia.
Z akt sprawy wynika jednak, że ponowne badanie skarżącego przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, tj. Instytut Medycyny Pracy im. [...] w Ł.i (dalej IMP) nie zostało przeprowadzone z uwagi na to, że skarżący nie stawił się na badanie w wyznaczonych terminach (wg pisma IMP z dnia 2 kwietnia 2013 r. oraz pisma IMP z dnia 28 lutego 2014 r.).
W dniu 19 marca 2014 r. skarżący wezwany przez organ I instancji celem zapoznania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, złożył zaadresowany do WOMP w G. wniosek o "wznowienie badań w sprawie choroby zawodowej" wyjaśniając, że z uwagi na to, iż przebywał na leczeniu onkologicznym nie mógł odbyć podróży do Ł. na badanie.
W konsekwencji Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. wystąpił z zapytaniem do WOMP na jakim etapie rozpatrywania jest sprawa dotycząca rozpoznania choroby zawodowej T. P. uzyskując w dniu 13 maja 2014 r. informację (pismo z dnia 8 maja 2014 r.; znak: [...]), że sprawa ta została zakończona wydaniem prawomocnego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 13 grudnia 2012 r.
Na podstawie takiego materiału wydane zostały decyzje organów obu instancji.
Postępowanie takie narusza zasady określone w przepisach rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.".
W okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że organy przedwcześnie – bowiem w oparciu o nie w pełni zgromadzony, a w konsekwencji nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy – dokonały rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Należy podkreślić, że jednym z warunków koniecznych dla uznania, że dane postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zostało przeprowadzone przez organy w sposób właściwy, jest pozyskanie w toku postępowania i zgromadzenie w materiale dowodowym sprawy orzeczenia lekarskiego wydanego w przedmiocie rozpoznania w danym przypadku choroby zawodowej. Tryb postępowania przed jednostkami orzeczniczymi został przez prawodawcę uregulowany jako dwuetapowe postępowanie, a zatem w przypadku złożenia przez pracownika (byłego pracownika) w przepisanym terminie wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia organ inspekcji sanitarnej orzekający w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zobligowany jest do wydania swojego rozstrzygnięcia dopiero po uzyskaniu orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia.
W rozpoznawanej sprawie skarżący w istocie został pozbawiony skorzystania ze środka przewidzianego w § 7 ust. 1 rozporządzenia dającego mu prawo do dwukrotnego, niezależnego orzeczenia lekarskiego w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej. Wprawdzie przepisy rozporządzenia nie regulują wprost takiej sytuacji, lecz wobec pełnego zastosowania w tymże postępowaniu reguł procedury administracyjnej - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – organy winny zwrócić się o bezpośrednio o przeprowadzenie ponownego badania przez IMP w Ł., przekazując jednocześnie zgodnie z właściwością złożony przez skarżącego wniosek z dnia 19 marca 2014 r. o "wznowienie badań w sprawie choroby zawodowej" i uzależnić swoje rozstrzygnięcie od wyników ponownego przebadania skarżącego przez jednostkę orzecznicza II stopnia i wydanego przez nią orzeczenia w przedmiocie rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej.
Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały podjęte przez organy pomimo braku orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej II stopnia. Oznacza to, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji sanitarnej wynikają z powyższych rozważań.