Uzasadnienie
P. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr SKO/Gd 897/22 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyrokiem Sądu Rejonowego G. w G. z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt [...], wobec P. O. orzeczony został środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 (dwóch) lat. Przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określania terminu ważności tej decyzji. Na mocy art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień
Na skutek powzięcia wiadomości o wydanym wyroku, pismem z dnia 7 grudnia 2021 r., Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił P. O. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Po rozpatrzeniu sprawy P. O., decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r., nr WK-I.5430.5900.2021.KN, Prezydent Miasta Gdańska orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B prawo jazdy nr [...], nr druku [...], wydane w dniu 25 maja 2021 r. przez Prezydenta Miasta G. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał na przepisy art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212), zwanej dalej w skrócie: "u.k.p.", w związku z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r., poz. 53 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.k.w.", § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a".
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na opisany wyrok Sądu Rejonowego G. w G. z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt [...] organ pierwszej wyjaśnił, że przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami stanowi, iż w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określania terminu ważności tej decyzji. Na mocy art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień. Zgodnie z treścią art. 182 § 2 k.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania tego zakazu. W związku z treścią zastosowanych przepisów organ orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie opisanym w sentencji decyzji.
P. O. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym zarzucił decyzji naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na braku szczegółowego określenia w sentencji okresu cofnięcia uprawnień.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr SKO/Gd 897/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Jako podstawę prawną orzeczenia organ odwoławczy wskazał m.in. przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść zastosowanych w sprawie przepisów po czym wywiódł, że wynika z nich, iż to sąd karny orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz ten dotyczy, a orzeczenie sądu karnego stanowi podstawę dla właściwego organu administracji do cofnięcia uprawnień, przy czym cofnięcie to następuje w orzeczonym przez sąd karny zakresie.
Pozbawienie praw (art. 39 pkt 1 k.k.) i zakazy (art. 39 pkt 2-3) obowiązują od uprawomocnienia się wyroku (art. 43 § 2 k.k.). Do okresu pozbawienia praw publicznych i zakazu wlicza się dzień uprawomocnienia się wyroku Od pojęcia "obowiązywania" pozbawienia praw lub zakazów należy odróżnić pojęcie "biegu okresu" wykonywania tych środków również w sytuacji, w której okres obowiązywania zakazu, liczony od daty uprawomocnienia się orzeczenia, może być faktycznie krótszy lub dłuższy od okresu orzeczonego zakazu.
W świetle zaś przepisów ustawy o kierujących pojazdami niewątpliwie należy rozróżnić instytucje "zatrzymania prawa jazdy" od instytucji "cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami".
Stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji powołanych przepisów prawa bowiem wyrokiem Sądu Rejonowego G. w G. z 29 października 2021 r., wydanym w sprawie [...], Sąd orzekł wobec P. O. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. Wyrok ten uprawomocnił się 6 listopada 2021 r. Jednocześnie w zawiadomieniu o skazaniu z 26 listopada 2021 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Gdańska, Sąd Rejonowy G. w G. wskazał, że zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych orzeczony wobec P. O. na okres 2 lat obowiązuje od uprawomocnienia się wyroku. To oznacza, że początkowy bieg okresu, orzeczonego wyrokiem zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych został ustalony przez Sąd na 6 listopada 2021 r., a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, wskazując w uzasadnieniu decyzji na daty od 6 listopada 2021 r. do 6 listopada 2023 r.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że organy administracji nie są uprawnione do weryfikowania wyroku sądu karnego, a decyzja wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy ma charakter związany. Związanie to oznacza, że zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie zależy od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem w przypadku spełnienia wskazanych przesłanek. Prawomocne wyroki sądów wiążą organy administracji i nie mogą być przez te organy zmieniane. W przypadku decyzji związanej organ musi natomiast działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu.
Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów odpowiedni organ, w świetle dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami i nie może wydawać skarżącemu tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W konsekwencji wydania przez Sąd Rejonowy G. w G. opisanego prawomocnego orzeczenia organ był zobligowany do cofnięcia P. O. uprawnień do kierowania pojazdami na okres 2 lat liczonych od 6 listopada 2021 r.
W skardze na decyzję organu odwoławczego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika P. O. zarzucił decyzji:
- 1. Naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na:
- 1. Braku dokonania przez SKO na etapie przeprowadzonej kontroli prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WK-I.5430.5900.2021.KN z dnia 7 grudnia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM B1 B prawo jazdy nr [...] nr druku [...] wydanego w dniu 25 maja 2021 r. przez Prezydenta Miasta G., kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji, który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował:
- 2. Uznaniem przez SKO w Gdańsku, iż Decyzja Prezydenta Miasta Gdańska nr WK-I.5430.5900.2021. KN ma charakter propter legem oraz finalnie wydaniem rozstrzygnięcia w materii utrzymania wskazanej Decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w sytuacji gdy:
- 3. Kumulatywna subsumpcja oraz prawidłowa wykładnia wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji art. 182 § 2 k.k.w., art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do konkluzji, iż:
- 4. W decyzji Prezydenta Miasta Gdańska brak było szczegółowego określenia w sentencji wyszczególnionej decyzji okresu dotyczącego cofnięcia Skarżącemu P. O. uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów, w sytuacji jednoczesnego ograniczenia się przez Prezydenta Miasta Gdańska do wskazania w sentencji decyzji ogólnego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wskazanych kategorii, w sytuacji gdy:
- 5. W świetle prawidłowej, kumulatywnej subsumpcji oraz egzegezy regulacji art. 182 § 2 k.k.w., w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wskazanie w sentencji decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami skonkretyzowanych terminów w ramach których obowiązywać ma cofnięcie uprawnień stanowi obligatoryjny element tego rodzaju decyzji, gwarantujący kompletność decyzji oraz jej zgodność z wydanym wyrokiem, w którym określono środek karny, a także w sytuacji gdy:
- 6. W świetle prawidłowej, kumulatywnej egzegezy regulacji art. 182 § 2 k.k.w., w zw.
z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. brak wskazania w decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie kierowania pojazdami konkretnych dat obowiązywania okresu cofnięcia wskazanych uprawnień, stanowi istotna wadliwość wydanej decyzji, w tym brak synchronizacji zawartego w decyzji rozstrzygnięcia z rzeczywistym orzeczonym temporalnym okresem biegu orzeczonego w wyroku karnym środka karnego, a w konsekwencji:
- 7. W świetle prawidłowej, kumulatywnej egzegezy regulacji art. 182 § 2 k.k.w., w zw.
z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. brak wskazania w decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie kierowania pojazdami konkretnych dat obowiązywania okresu cofnięcia wskazanych uprawnień, stanowił istotna wadę wskazanej decyzji, w szczególności jej niezgodność z przywołanymi regulacjami art. 182 § 2 k.k.w., w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., a finalnie stanowił podstawę do uchylenia rzeczonej decyzji jako nieodpowiadającej wymogom wynikającym z przedmiotowych regulacji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a finalnie:
- 8. W świetle prawidłowej, kumulatywnej egzegezy regulacji art. 182 § 2 k.k.w., w zw.
z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. rozstrzygnięcie SKO zawarte w ostatecznej decyzji SKO/Gd 897/22 utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska pomimo zaistniałej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Gdańska obejmującej brak wskazania konkretnych dat obowiązywania okresu cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów ma charakter contra legem,
- 2. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu przez SKO ostatecznej decyzji SKO/Gd 897/22 w sytuacji:
- 1. Braku uprzedniego zbadania, czy zachodzi wskazana przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska podstawa do zawieszenia postępowania przed organem drugiej instancji, w trybie oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a finalnie:
- 2. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez SKO w Gdańsku poprzez wydanie Decyzji ostatecznej w sprawie SKO/Gd 897/22, w sytuacji gdy:
- 3. W dacie orzekania oraz procedowania przez SKO w Gdańsku zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z równoległa zawisłością w dacie procedowania i rozstrzygania przez SKO w Gdańsku postępowania, którego uprzednie rozpoznanie stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względem materii postępowania w sprawie SKO/Gd 897/22, determinowanego:
- 4. Złożeniem przez skarżącego w dniu 12 stycznia 2022 r. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy G. w G. Wydział II Karny w sprawie [...], tj. wyroku będącego causa prawna wydanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WK-I.5430.5900.2021.KN z dnia 7 grudnia 2021 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania wyroku w sprawie [...] w trybie art. 127 k.p.k. oraz wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku w sprawie [...], determinowanego niezawinionym przez skarżącego oraz obiektywnym brakiem wiedzy w materii wydania w dniu 29 października 2021 r. wyroku w sprawie [...], a finalnie niezawinionym brakiem po stronie skarżącego wiedzy oraz świadomości co do konieczności złożenia w terminie do 5 listopada 2021 r. wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w sprawie [...], a finalnie:
- 5. Zainicjowaniem postępowania, którego rozpatrzenie determinowało treść oraz kierunek rozstrzygnięcia odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WK-I.5430.5900.2021.KN z dnia 7 grudnia 2021 r., w związku z faktem, iż:
- 6. Uwzględnienie przez Sąd Rejonowy G. w G. Wydział II Karny (jako właściwego miejscowo i rzeczowo) wniosku o przywrócenie dla skarżącego terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w sprawie [...] oraz doręczenie uzasadnienia rzeczonego wyroku, a także uprzednie wstrzymanie wykonania rzeczonego wyroku w oparciu o regulację art. 127 k.p.k. tamować będzie prawomocność wyroku w sprawie [...], a w konsekwencji tamować podstawę do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów, a w konsekwencji kreować podstawę do uchylenia w całości przez SKO jako organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WK-I.5430.5900.2021.KN z dnia 7 grudnia 2021 r. oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, a także:
- 7. Tamowałoby podstawę do wdrożenia czynności związanych ze zwrotem przez skarżącego dokumentu w postaci prawa jazdy, a która to sytuacja:
- 8. Kreuje wydanie decyzji ostatecznej SKO/Gd 897/22 z naruszeniem wskazanej regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ze względu na okoliczność zaistniałego istnego naruszenia regulacji określających zakres przedmiotowy i wymogów formalnych decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów oraz istotności koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a mianowicie kwestii związanej z określeniem temporalnego zakresu uprawnień w zakresie cofnięcia skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii AM, B1 i B dla prawidłowego, kompletnego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity:
Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.
Kluczowe w realiach sprawy zagadnienie sprowadzało się do określenia, czy w osnowie decyzji organ winien był jednoznacznie wskazać okres, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych.
Odnosząc się do tak postawionego problemu należy zauważyć, że tutejszy Sąd orzekał już w podobnych sprawach (sygn. akt III SA/Gd 1078/20, III SA/Gd 585/22).
Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w wymienionych wyrokach i przyjmuje je za własne.
Materialnoprawną zatem podstawę utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 182 § 2 k.k.w., zgodnie z którym organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
W razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego (art. 182 § 1 zdanie pierwsze k.k.w.). Przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka (art. 184 k.k.w.).
Przepis art. 182 k.k.w. stanowi zatem normę prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mimo, że jest w akcie prawnym zawierającym przepisy prawa karnego, nienależącym do systemu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I OSK 361/05, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 lutego 2015 r., II SA/Go 15/15). Przepis ten wskazuje organ administracji zobowiązany do wydawania rozstrzygnięcia w orzeczonym przez sąd zakresie. Organ wykonując wyrok w tym zakresie jest przy tym związany jego treścią, a więc może cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi na ściśle wskazany okres wynikający z treści wyroku i w określonym przez sąd zakresie i w tym też okresie nie może wydać tych uprawnień (por. K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy, Komentarz, Lex 2014, uwagi do art. 182 teza 3).
Wskazać ponadto należy, że przepis art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wskazuje starostę jako organ pierwszej instancji właściwy do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Z treści tego przepisu wynika ponadto wyraźnie, że w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wydawana decyzja ma charakter związany. Decyzje w tym przedmiocie nie zależą tym samym od uznania organu. W przypadku orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych organ administracji ma więc obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wyrokiem Sądu Rejonowego G. w G. z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt [...] orzeczono względem P. O. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 (dwóch) lat. W sentencji wydanej przez Prezydenta Miasta Gdańska decyzji organ orzekł jednak wyłącznie o cofnięciu skarżącemu wymienionych uprawnień, bez wskazania okresu, na jaki przedmiotowy zakaz orzeczono. Zapis w tym przedmiocie znalazł się jedynie w uzasadnieniu tak wydanej decyzji.
W ocenie Sądu, taka konstrukcja decyzji organu I instancji - zaakceptowana następnie przez organ odwoławczy - jest wadliwa i pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 1 k.p.a. w powiązaniu z cytowanym art. 182 § 2 k.k.w.
Należy mieć bowiem na uwadze, że z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Powinnością organu jest zatem nie tylko cofnięcie uprawnień, ale również zakreślenie tego cofnięcia w zgodzie z treścią prawomocnego wyroku karnego. O ile nie budzi wątpliwości, że wyrażenie w "orzeczonym zakresie" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów (czyli kategorii pojazdów do których odnosi się zakaz), przyjąć należy, iż pojęcie to obejmuje również okres, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Oznacza to, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle oznaczony, określony datami: początkową i końcową, okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 698/09, wyroki: WSA w Gdańsku z 5 listopada 2009 r., III SA/Gd 348/09 i WSA w Lublinie z 7 lipca 2016 r., III SA/Lu 1647/15).
Co istotne, tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji), nie zaś w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu, w osnowie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami organ powinien był zatem jednoznacznie wskazać okres, na jaki orzeczono przedmiotowy zakaz. Osnowa rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powinna zawierać wskazany element, albowiem nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji.
Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma bowiem istotną doniosłość prawną, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełności decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników.
Odrębność ta związana jest zwłaszcza z ich funkcją i charakterem.
W tym kontekście w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji adresat rozstrzygnięcia ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej. Rolą uzasadnienia jest z kolei transparentne wyjaśnienie adresatowi decyzji, dlaczego wynikająca z decyzji indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadnienia stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować.
Z tak wykładanym art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 182 § 2 k.k.w. narzucającym obowiązek skonkretyzowania w sentencji decyzji zakresu czasowego cofnięcia uprawnień sprzeczne są zapisy § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), zwanego dalej - "rozporządzeniem", zastosowane w sprawie.
Przepis § 17 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji (ust. 1). W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami.
W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami (ust. 2).
W ocenie Sądu sprzeczność ta ma miejsce zarówno w zakresie dopuszczającym umieszczanie istoty rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, jak i dopuszczającym odstąpienie od wskazania wyznaczonego konkretnymi datami okresu cofnięcia uprawnień. Ranga tej sprzeczności uzasadnia odmowę zastosowania przepisów rozporządzenia przez Sąd.
Należy bowiem wskazać, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących.
Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1904/15, wyrok WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1225/11).
Uprawnienie to nie koliduje przy tym z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Sam Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany (zob. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4). Podobnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny, w tym również w orzeczeniach odwołujących się do ww. orzeczenia TK (zob. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, 16 kwietnia 2015 r., I OSK 1896/13, z 19 grudnia 2012 r., I OSK 1997/11).
Kierując się takim uprawnieniem, Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy odstąpił od zastosowania § 17 rozporządzenia w sprawie dokumentów wobec sprzeczności tego przepisu z art. 107 § 1 k.p.a. oraz z art. 182 § 2 k.k.w.
Stanowisko tożsame do wyrażonego przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., II GSK 1227/21. W wyroku tym Sąd ten wskazał bowiem, że treść przepisu art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. sama w sobie nie zawiera szczególnych wskazówek co do treści osnowy decyzji wydawanej w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Odczytanie normy prawnej wymaga uwzględnienia treści art. 182 § 2 k.k.w., według którego organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, obowiązany jest cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest rozumienie pojęcia "w orzeczonym zakresie" odnoszące się do treści decyzji jaka powinna być wydana przez starostę. Pojęcie to odnosi się nie tylko do zakresu przedmiotowego zakazu kierowania pojazdami ale także do okresu, na jaki następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na zakaz prowadzenia pojazdów przez okres wskazany co do jego długości przez sąd orzekający środek karny.
Rzeczą organu administracji publicznej jest sprecyzowanie zakresu czasowego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z uwzględnieniem długości okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów oraz okoliczności mających wpływ na początek biegu okresu obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów, a co za tym idzie także na początek biegu okresu obowiązywania cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Takie rozumienie pojęcia "w orzeczonym zakresie" przedstawiane było w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przywołane już wyroki NSA z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/09, wyrok WSA w Gdańsku z 5 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 348/09, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w Lublinie z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1080/16, a ponadto wyroki WSA w Gliwicach z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/19 oraz z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1712/19).
W związku z powyższym rozumieniem pojęcia "w orzeczonym zakresie" decyzja organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania w jej osnowie cofnięcia z okresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem wadliwym. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w danym wyroku okres. Zgodnie z art. 182 § 2 k.k.w., decyzja organu administracji powinna uwzględniać orzeczony przez sąd karny zakres, a więc także okres zakazu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zatem zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji).
Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował ponadto stanowisko, że treść § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami nie daje podstawy do innej wykładni przepisów art. 182 § 2 k.k.w. i art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ponieważ wskazane przepisy rozporządzenia są sprzeczne z art. 182 § 2 k.k.w.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niezgodność wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy powoduje, że przepisy rozporządzenia nie mogą być stosowane. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Oznacza powyższe, że przepisy rozporządzenia nie mogą przewidywać rozwiązań sprzecznych z ustawą. Nie chodzi przy tym tylko o brak sprzeczności z ustawą, w której zostało zamieszczone upoważnienie, ale także o brak sprzeczności z każdą inną ustawą. Przepisy rozporządzenia sprzeczne z przepisami ustawy są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP jako takie nie wiążą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę, w której zostały zastosowane przez organ administracji publicznej. Wykazując kompetencję sądu administracyjnego do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy i Konstytucji RP należy wskazać na art. 178 Konstytucji RP, z którego wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych.
Zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. W badanej sprawie nie wiążą sądu administracyjnego § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, bowiem sprzecznie z ustawą regulują treść osnowy i uzasadnienia decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów.
Z opisanych powyżej względów decyzje organów obu instancji zasługiwały na uchylenie.
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną i wydając decyzje określą okres, na jaki względem P. O. orzeczono przedmiotowy środek karny.
Mając na względzie wszystkie przywołane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Sąd wydał wyrok w sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).