Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. (nr [...]) – działając na podstawie art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10i, ust. 10j ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 21 listopada 2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018, poz. [...]) - nałożył solidarnie na M. J. i A. J. obowiązek zapłaty kwoty w wysokości 476 zł tytułem kosztów powstałych w wyniku odholowania w dniu 30 września 2019 r. na parking strzeżony pojazdu marki VW JETTA o nr rej. [...], z ul. [...] w G., w terminie 30 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 30 września 2019 r., ok. godz. 11:30, została wydana przez Komendanta Miejskiego Policji w G. dyspozycja nr [...] usunięcia pojazdu marki VW JETTA o nr rej. [...] z ul. [...] w G. Dyspozycję wydano na podstawie przepisu art. 130a ust. 1 pkt 4 p.r.d. w związku z zaparkowaniem przedmiotowego pojazdu na miejscu dla osoby niepełnosprawnej, bez wyłożenia karty. Po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, ok. godz. 12:10, na miejscu zdarzenia pojawił się użytkownik pojazdu - A. J., który oświadczył, że zapomniał umieścić kartę parkingową w pojeździe. Właścicielką pojazdu jest M. J. M. J. i A. J. posiadają karty parkingowe dla osób niepełnosprawnych. Pojazd został odholowany na parking strzeżony firmy J. w G. przy ul. [...].
W dniu 30 września 2019 r. KMP w G. wydała zezwolenie na odbiór przedmiotowego pojazdu z parkingu strzeżonego dla M. J. W tym samym dniu pojazd został odebrany z parkingu strzeżonego bez uiszczenia należnej opłaty przez męża właścicielki - A. J. Pojazd wydano na podstawie dokumentu - potwierdzenia wydania pojazdu z parkingu strzeżonego, podpisanego przez pracownika firmy J. B. Ł. oraz A. J. Potwierdzając odbiór pojazdu z parkingu A. J. zobowiązał się do uiszczenia należnej opłaty za odholowanie pojazdu w kwocie 476 zł w ciągu 7 dni.
W związku z brakiem wpłaty, pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. (nr [...]) oraz pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. (nr [...]) skierowano do właścicielki pojazdu M. J. oraz użytkownika pojazdu A. J. wezwanie do zapłaty.
W dniu 30 stycznia 2020 r. wpłynęło pismo od A. J., w którym podniesiono m.in. zarzut bezpodstawnego odholowania pojazdu, przedwczesnego żądania zapłaty za odholowanie pojazdu, przekroczenia uprawnień przez Policję oraz uszkodzenia pojazdu przez firmę J. B. Ł. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 12 lutego 2020 r. (nr [...]) poinformowano A. J., że organ prowadzi postępowanie w sprawie zapłaty kosztów za odholowanie pojazdu i nie jest kompetentny do rozstrzygania zasadności odholowania pojazdu.
W dniu 25 maja 2020 r. na prośbę A. J. przekazano mu kopie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym.
A. J. przedłożył pełnomocnictwo żony M. J. do jej reprezentowania m.in. przed organami administracji państwowej i samorządowej, urzędami, w tym w postępowaniach administracyjnych.
W dniu 24 września 2020 r., pismem nr [...] i [...], zawiadomiono M. i A. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obciążenia kosztami za odholowanie i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym.
W dniu 16 października 2020 r. A. J. skierował pismo, w którym odniósł się m.in. do wysłanych przez organ zawiadomień o wszczęciu postępowania, stwierdzając, że są błędne i bezsensowne.
W kolejnym piśmie z dnia 27 października 2020 r. A. J. zwrócił się o umorzenie postępowania administracyjnego załączając kopię postanowienia Sądu Rejonowego w G. II Wydział Karny z dnia 15 października 2020 r. (sygn. akt. [...]), w którym Sąd wskazał, że "A. J. bezsprzecznie zaparkował samochód na miejscu oznaczonym znakiem P-24 - tj. przeznaczonym dla osób niepełnosprawnych. Pomimo, że posiadał uprawnienia nie umieścił na podszybiu karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej, w związku z tym pojazd odholowano". Tym samym potwierdził fakt popełnienia wykroczenia. Sąd umorzył postępowanie z uwagi na całkowity brak społecznej szkodliwości czynu. Umorzenie przez Sąd postępowania z uwagi na całkowity brak społecznej szkodliwości czynu nie stanowi przesłanki do odstąpienia od obciążenia sprawcy wykroczenia kosztami za odholowanie pojazdu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. J. oraz A. J. W uzasadnieniu odwołania M. J. wskazała, że merytorycznie do decyzji odniesie się w swoim odwołaniu A. J. A. J. natomiast w swoim odwołaniu wytknął organowi wiele błędów i nieścisłości, w tym m.in., że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji mylnie wskazał miejsce zdarzenia; nie odniósł się do jego zastrzeżeń składanych w toku postępowania oraz niezasadnie obciążył solidarnie orzeczoną kwotą jego i jego małżonkę – M. J. Kwestionował fakt, że o godz. 12:10 zjawił się na miejscu zdarzenia oświadczając, że zapomniał umieścić karty parkingowej w pojeździe, jak również zasadność samego odholowania pojazdu, twierdząc, iż karta parkingowa znajdowała się na podszybiu. Wskazywał, że podczas załadunku tak manewrowano pojazdem, by karta spadła, co zostało udokumentowane przez rejestrator samochodu, który znajdował się w trybie parkowania. Dodał, odnosząc się do treści postanowienia Sądu Rejonowego w G., że Sąd nie badał jakichkolwiek przesłanek i faktów ze sprawy, a swoje twierdzenia oparł wyłącznie na treści wniosku o jego ukaranie.
Nie miał więc sposobności, aby przed Sądem dowodzić swoich racji. Dlatego, pomimo iż sprawę umorzono, to zaskarżył przedmiotowe postanowienie do Sądu Okręgowego. Na poparcie swoich wywodów A. J. zawnioskował o przyjęcie w poczet dowodów dokumentacji filmowo-zdjęciowej z rejestratora zamontowanego w aucie wskazując, że dokumentacja ta złożona została w Sądzie o rzekome wykroczenie dotyczące niewłożenia karty parkingowej. Zawnioskował również o przeprowadzenie rozprawy z udziałem m.in. policjantów z drogówki, na okoliczność wykazania kłamstw i faktów, na których oparli się pracownicy Urzędu Miasta wydając zaskarżoną decyzję. Wniósł także o wystąpienie do Sądu Rejonowego w G. o przekazanie (wypożyczenie) akt sprawy związanej z wydarzeniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołań M. i A. J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 130a ust. 2a, art. 130a ust. 10h, ust. 10i i 10j p.r.d., decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta G. w części dotyczącej terminu uiszczenia kosztów odholowania pojazdu.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że art. 130a ust. 1 p.r.d. przewiduje podstawy usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio (art. 130a ust. 2a p.r.d.). Zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h (art. 130a ust. 10i p.r.d.).
Termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Odsetki ustawowe za opóźnienie nalicza się od dnia następującego po upływie terminu płatności. Należności te wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 130a ust. 10j p.r.d.).
Kolegium zaznaczyło, że ostatni z przepisów przywołanej ustawy określa termin płatności należności ustalonych decyzją. Termin ten wynika bezpośrednio z przepisu ustawy i nie stanowi elementu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dokonywanego w treści decyzji. Nie ma zatem podstaw by wskazanie terminu płatności zamieszczać w sentencji decyzji administracyjnej. Z tego powodu Kolegium orzekło o uchyleniu w tej części decyzji organu I instancji.
Następnie Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, iż dyspozycja usunięcia pojazdu osobowego marki VW Jetta o nr rej. [...] wydana została w dniu 30 września 2019 r. Podstawą do usunięcia pojazdu była okoliczność przewidziana w art. 130a ust. 1 pkt 4 p.r.d. tj. pozostawienia pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby niepełnosprawne lub kierujące pojazdem przewożącym osobę niepełnosprawną lub należącym do placówki wskazanej w ustawie (odpis dyspozycji - w aktach organu I instancji). W toku postępowania ustalono, że użytkownikiem pojazdu był A. J., a właścicielką pojazdu jest M. J. M. J. i A. J. posiadają karty parkingowe dla osób niepełnosprawnych, ale żadna taka karta nie została umieszczona w pojeździe. Pojazd został odholowany na parking strzeżony J. w G. i w dniu 30 września 2019 r. odebrany przez A. J. W trakcie postępowania A. J. kwestionował zasadność odholowania pojazdu i wystąpił o umorzenie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. powołując się przy tym na postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 15 października 2020 r. (sygn. akt [...]).
W postanowieniu tym Sąd potwierdził zaparkowanie pojazdu na miejscu oznaczonym znakiem P-24 tj. przeznaczonym dla osób niepełnosprawnych, bez umieszczenia na podszybiu karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej, jednak z uwagi na całkowity brak społecznej szkodliwości czynu Sąd umorzył postępowanie.
Kolegium stwierdziło, że stwierdzony i zobrazowany powyżej stan faktyczny sprawy daje podstawę do przyjęcia, iż pojazd został zaparkowany w miejscu przeznaczonym dla osób niepełnosprawnych bez umieszczenia w widocznym miejscu karty parkingowej uprawniającej do parkowania. Pozostawienie pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby uprawnione stanowi podstawę do usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela (art. 130a ust. 1 pkt 4 p.r.d.). Z akt sprawy wynika również, że A. J. odebrał pojazd z parkingu strzeżonego zobowiązując się do uiszczenia należnej opłaty.
Mając na uwadze powyższe Kolegium wywiodło, że organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy i po dokonaniu jego oceny prawidłowo zastosował normy prawa materialnego. W ustalonym stanie faktycznym zaktualizowała się bowiem kompetencja organu I instancji do wydania decyzji na podstawie 130a ust. 10h p.r.d., a zatem decyzja Prezydenta Miasta G., w ocenie Kolegium, jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany.
Nie zgadzając się z ww. decyzją Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył A. J., wnosząc o uchylenie decyzji oraz umorzenie nałożonych na niego kosztów; ewentualnie o uchylenie decyzji i zobowiązanie organów do przeprowadzenia postępowania od nowa włącznie z przesłuchaniem w jego obecności świadków zdarzenia. Wniósł również o sprawdzenie merytoryczne postępowania, słuszności i terminowości wydanych w jego sprawie decyzji oraz o ukaranie winnych takiego stanu rzeczy, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego organy nie przeprowadziły postępowania prawidłowo. Nie powołały świadków; nie udowodniły, że na podszybiu pojazdu nie znajdowała się karta inwalidy. Ponadto organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zakwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta G. w części dotyczącej terminu uiszczenia kosztów, nie odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie nałożenia obowiązku zapłaty za holowanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2022 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, zarzucił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jego prawidłowego zastosowania, wskutek czego nastąpiło wydanie decyzji, której rozstrzygniecie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego przewidzianych w tym przepisie.
Mając na uwadze powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa; alternatywnie o uchylenie decyzji obu instancji.
W uzasadnieniu ww. pisma procesowego wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie zakres uchylenia, natomiast nie rozstrzygnął co do istoty sprawy, ani nie wskazał swojego rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie. Natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza więc możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części, z czym wiąże się możliwość utrzymania decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Warunkiem dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wydanie rozstrzygnięcia co do części sprawy. Zatem nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w komentowanym przepisie oraz w art. 138 § 1 k.p.a.
Powyższe twierdzenie potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w orzeczeniach, w których wskazano, że nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w I instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 29 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 1552/95; z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2157/95; z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Łd 1833/95; z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1722/98 oraz z dnia 13 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1376/99).
W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym organ ten uchylił jedynie w części decyzję organu I instancji i nie rozstrzygnął w żaden sposób w zakresie tego uchylenia, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 k.p.a. i przewidzianego w nim katalogu rozstrzygnięć i jako takie jest z nim niezgodne.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego tego typu wada decyzji narusza prawo w sposób rażący skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności tejże decyzji, a ewentualnie w sposób prowadzący do jej uchylenia. Niewątpliwie jednak tego typu decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.
Z uwagi na powyższe i konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego, w ocenie pełnomocnika skarżącego, konieczne jest również uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż także ta decyzja - z innych jednak przyczyn - jest obarczona wadą, która również w kontekście uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, pozostaje w obrocie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2021 r. - którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 130a ust. 2a, art. 130a ust. 10h, ust. 10i i ust. 10j p.r.d. orzeczono o uchyleniu pierwszoinstancyjnej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 29 grudnia 2020 r. w części dotyczącej terminu uiszczenia kosztów odholowania pojazdu - Sąd uznał skargę za uzasadnioną.
W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy podzielić zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez Kolegium pierwszoinstancyjnej decyzji w części dotyczącej wyznaczenia terminu uiszczenia kosztów odholowania pojazdu i ograniczenia wyłącznie do tej kwestii drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia, z pominięciem wypowiedzenia się w treści osnowy decyzji odwoławczej co do całości przedmiotu rozpoznawanej i rozstrzyganej sprawy.
Stosownie bowiem do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Należy na wstępie niniejszych rozważań zauważyć, że zagadnienie interpretacji art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w kontekście zagadnienia "uchylenia przez organ odwoławczy decyzji w części i orzeczenia reformatoryjnego w tej części, przy braku wypowiedzi w sentencji decyzji co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej", pozostaje przedmiotem sporów interpretacyjnych w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym zarysowały się dwie linie orzecznicze.
W pierwszym z wyrażanych w tym zakresie stanowisk akcentuje się, że osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości albo w części), zaś w drugiej rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji w zakresie objętym uchyleniem, a wskazane elementy mają charakter obligatoryjny rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy natomiast nie jest zobowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji (może orzec w tym zakresie ale nie musi). Stanowisko to jest poparte przede wszystkim literalną wykładnią przepisów art. 138 k.p.a. Zwraca się bowiem uwagę nie tylko na brzmienie samego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz także podaje się, iż jednoczesne powołanie w podstawie prawnej pkt 1 tej regulacji pozostawałoby w sprzeczności z konstrukcją art. 138 k.p.a., gdyż przepisy tam zawarte, stanowiące podstawę rozstrzygania przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny na co wskazuje użyte w nich słowo "albo" (alternatywa rozłączna).
Ponadto zwolennicy tego stanowiska zwracają tez uwagę na znaczenie uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej. Wskazują bowiem, że orzeczenie organu, iż uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Przy czym – co już wyżej zaakcentowano ale co należy raz jeszcze podkreślić – rozważane stanowisko nie opiera się na kategorycznym stwierdzeniu przez jego zwolenników, że w takim przypadku dodatkowe rozstrzygnięcie mieszczące się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – tj. utrzymanie w mocy pozostałej (nieuchylonej) część decyzji – jest w ogóle niedopuszczalne, lecz podkreśla się, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany, lecz jest jedynie uprawniony do zawarcia takiego rozstrzygnięcia.
Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16; z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 191/15; z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 670/18; z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1226/19).
Z kolei według drugiego stanowiska organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, dotyczącym tylko części decyzji organu I instancji, ale również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej (nieuchylonej) części decyzji, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wykazując trafność takiego właśnie stanowiska interpretującego powinność orzeczniczą organu odwoławczego i formułowanie treści wydawanego przezeń rozstrzygnięcia w świetle art. 138 § 1 k.p.a. jego zwolennicy odnoszą się przede wszystkim do konieczności stosowania systemowej wykładni tego uregulowania, ze szczególnym zwróceniem uwagi na realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego.
Podkreśla się bowiem, że przepis art. 107 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, zaś jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku, zaś wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, przedstawia ono sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach, dokonuje się konkretyzacja prawa, dlatego rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Rozstrzygnięcie jest w istocie rezultatem dokonanego przez ten organ aktu subsumcji stanu faktycznego pod normy prawa powszechnie obowiązującego.
Zachodzi zatem konieczność zdecydowanego rozróżnienia tak pojmowanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), w którym organ co najwyżej ujawnia przeprowadzony proces subsumcji, wskazując na faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Tych elementów decyzji nie sposób ze sobą utożsamiać, a zatem nie jest dopuszczalne, aby o części uprawnień lub obowiązków rozstrzygano w sentencji decyzji, a o pozostałej części w jej uzasadnieniu. Brak orzeczenia w osnowie decyzji o całości sprawy stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz takie działanie należy również zakwalifikować jako nie służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów władzy publicznej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.). Zwolennicy omawianego stanowiska na jego poparcie odwołują się także do art. 15 k.p.a. formułującego zasadę dwuinstancyjności oraz do ukształtowanego w celu realizacji tej zasady na gruncie k.p.a. modelu postępowania odwoławczego (art. 127 i nast. k.p.a.).
Wyrażona bowiem w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie ma ono charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zakres działania, do jakiego jest w tym względzie zobowiązany organ odwoławczy, wyznaczają granice sprawy zakreślone zaskarżonym rozstrzygnięciem, a jednocześnie - z uwagi na oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości – granice zaskarżenia wynikające ze złożonego środka odwoławczego. W sytuacji zatem, w której zaskarżono odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną w całości, organ II instancji powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, a przemawia za tym także potrzeba zapewnienia efektywności tego środka zaskarżenia, przejawiająca się w obowiązku rozpatrzenia przez organ odwoławczy całokształtu wynikających z niego żądań.
Jednocześnie – odnosząc się do stanowiska przeciwnego - zwraca się także uwagę, że nie do zaakceptowania wydaje się być pogląd przeciwników w sporze, zgodnie z którym organ II instancji wydając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, nie jest obowiązany – ale jest jedynie uprawniony – do orzekania o pozostałej (nieuchylonej) części decyzji organu I instancji, wskazując na niedopuszczalną w istocie uznaniowość w kształtowaniu rozstrzygnięcia po stronie organu odwoławczego, która nie tylko nie wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a., lecz budzi poważne wątpliwości z procesowego oraz materialnoprawnego punktu widzenia (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989/8/147 oraz J. Wilczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16, ZNSA 2018/4/179-188; a także wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96; z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11; z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15; z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do ostatniego z prezentowanych stanowisk, akcentującego konieczność wydania przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "pełnego" rozstrzygnięcia - rozpatrywanej w zakresie określonym żądaniem sformułowanym we wniesionym do tego organu środku zaskarżenia - sprawy, oznaczającego, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy – jak miało to miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji – jedynie w pewnej części uchyla pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie (decyzję), to musi także orzec co do pozostałej (nieuchylonej) części tegoż rozstrzygnięcia (pierwszoinstancyjnej decyzji).
Z tego powodu w ocenie Sądu należało zaskarżoną decyzję uznać za wydaną z naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., jednocześnie wskazując, że - mając na uwadze opisany w orzecznictwie dwugłos w interpretacji wskazanych przepisów – nie można naruszeniu temu nadać charakteru rażącego (wskazującego na oczywistą i jaskrawą sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną), a w konsekwencji, zgodnie z żądaniem pełnomocnika skarżącego, stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji.
Sąd dodatkowo pragnie też zwrócić uwagę, że podjęte w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy wyłącznie uchyla we wskazanej części pierwszoinstancyjną decyzję (tj. "w części dotyczącej terminu uiszczenia kosztów odholowania pojazdu" z uwagi na to, że "termin ten wynika bezpośrednio z przepisu ustawy i nie stanowi elementu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dokonywanego w treści decyzji"), stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., który w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w jakiej prowadzone w tym zakresie przez organ I instancji postępowanie okazało się być bezprzedmiotowe, nakazuje również orzec o umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w tej części.
Niezależnie od powyższego Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję dopatrzył się także naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 130a ust. 1 i ust. 10h i ust. 10i p.r.d.
Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 4 p.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby wymienione w art. 8 ust. 1 i 2. Stosownie zaś do art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta, natomiast w myśl art. 130a ust. 10i p.r.d. jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h.
Z analizy przywołanych przepisów wynika, że przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia na ich podstawie opłaty nie ma miejsca na jakąkolwiek uznaniowość, w tym na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia i przechowywania pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, czy rodzaju przewinienia. Niemniej jednak analiza tych przepisów nie pozwala też przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu stanowi wystarczającą podstawę do orzeczenia przez starostę w drodze decyzji o kosztach w oparciu o przepis art. 130a ust. 10h i ust. 10i p.r.d. Obowiązek taki powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. Zwrócić także należy uwagę na treść art. 130a ust. 2a p.r.d., zgodnie z którym od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia, jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu, natomiast przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio (w istocie to właśnie ten przepis został wskazany w podstawie prawnej każdej z wydanych w sprawie decyzji, choć z uzasadnień decyzji jednoznacznie wynikało, że opłata została nałożona w związku z usunięciem pojazdu marki VW JETTA o nr rej. [...], a nie w związku z odstąpieniem od jego usunięcia).
Mając powyższe uregulowania na uwadze, w takim właśnie zakresie – wyznaczonym przywołanymi przepisami - winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu i jego przechowywanie. Postępowanie to winno więc przede wszystkim obejmować ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu było uprawnione – uzasadnione stwierdzonymi okolicznościami. Nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję, nastąpiło to w sytuacji uzasadnionej prawnie. Wręcz przeciwnie, organ ma obowiązek wyjaśnić (tym bardziej wówczas, gdy jest to sporne), w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu.
Zatem, orzekając o obowiązku zapłaty kosztów usunięcia pojazdu właściwy organ winien ustalić, czy doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawnioną osobę, czy dyspozycja ta była uzasadniona okolicznościami wymienionymi w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d., i dalej czy doszło do powstania kosztów związanych z wydaniem tej dyspozycji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2002/20).
Mając to na uwadze, jak również powoływaną przez skarżącego w odwołaniu argumentację oraz wykazywaną inicjatywę dowodową, należy stwierdzić, że organ odwoławczy winien był dokonać oceny zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń i żądań dowodowych i wypowiedzieć się w tym zakresie, tym bardziej w sytuacji, gdy jedyne ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie zostały oparte na treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w G. II Wydział Karny z dnia 15 października 2020 r. (sygn. akt. [...]), które – jak wynikało z treści odwołania – nie było orzeczeniem prawomocnym, bowiem A. J. wskazywał, że zaskarżył je do Sądu Okręgowego. W tej sytuacji należało przyznać rację stronie skarżącej, iż istotnie Kolegium – dysponując kompetencją do ponownego pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i mając w tym celu zagwarantowane przepisami k.p.a. środki związane z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i czynieniem koniecznych ustaleń faktycznych w rozpatrywanej przez ten organ sprawie – zaniechawszy dokonania bezspornych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności wydania dyspozycji usunięcia w dniu 30 września 2019 r. pojazdu marki VW JETTA o nr rej. [...] i następnie na tej podstawie dokonania oceny zasadności wydania takiej dyspozycji, naruszyło ww. przepisy k.p.a. dotyczące prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście należy też zasygnalizować, że nawet fakt wskazywanego przez organy miejsca, z którego został odholowany ww. pojazd (ul. [...] w G.), co w odwołaniu kwestionował skarżący, zaś ze znajdującej się w aktach sprawy dyspozycji nr [...] usunięcia przedmiotowego pojazdu wynikało, że tym miejscem była ul. [...] w G., nie został w rzeczywistości jednoznacznie stwierdzony (wskazany) i w zależności od ustaleń ewentualnie skorygowany w decyzji przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga i podniesione w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty zasługiwały na uwzględnienie i uzasadniały dla prawidłowego załatwienia sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).