Uzasadnienie
Pismem z 22 marca 2023 r., nr BPK.7211.7.2022.SP Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej również jako RPO), działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wniósł skargę na uchwałę nr 263/XVI/2019 Rady Miasta Rybnika z 21 listopada 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Rybnik.
Zarzucił jej sprzeczność w części:
- 1. § 9 w zakresie w jakim wyklucza z ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego osoby, które są właścicielami bądź współwłaścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego, posiadają zadłużenie wobec gminy, dokonały samowolnego zajęcia lokalu - wskazując na naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.; dalej jako "u.o.p.l."), art. 7, art. 32 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej jako "Konstytucja RP");
- 2. § 13 pkt 1 w zakresie w jakim przyznaje pierwszeństwo najmu lokalu socjalnego osobom, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie wyroku sądowego - wskazując na naruszenie art. 14 ust. 1 zd. drugie oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP;
- 3. § 14 w zakresie w jakim przewiduje górną granicę okresu, na jaki można zawrzeć umowę w ramach najmu socjalnego - wskazując na naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1 u.o.p.l. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
Wyjaśnił charakter prawny uchwały jako aktu prawa miejscowego wskazując na uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w każdym czasie.
Dalej w uzasadnieniu podkreślił, że Rada, wykonując upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, ma obowiązek dokonywania tego biorąc pod uwagę materię ustawową i nie może samodzielnie wykraczać poza ramy określonego w ustawie upoważnienia. Wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi bowiem przekroczenie kompetencji organu uchwałodawczego. Natomiast we wnioskowanych do unieważnienia normach Rada utworzyła dodatkowe kryteria, które stoją w sprzeczności z przesłankami ustawowymi i w konsekwencji utrudniają dostęp do uzyskania mieszkania komunalnego. Z treści art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 u.o.l. wynika, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie takiego uprawnienia natomiast od innych, nieprzewidzianych w ustawie, kryteriów - jak to ma miejsce w zaskarżonym § 9 Uchwały - od nieposiadania prawa własności lub współwłasności lokalu lub budynku mieszkalnego; nie posiadania zadłużenia wobec gminy; oraz nie dokonania samowolnego zajęcia lokalu - przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 u.o.p.l.
Posiadanie tytułu prawnego (własności lub współwłasności, jak przewiduje § 9 pkt 1 Uchwały) do lokalu lub budynku mieszkalnego nie oznacza automatycznie, że zainteresowany wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. O uprawnieniu do lokalu powinno przesądzać spełnianie przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w art. 4 oraz art. 21 ust. 3 u.o.p.l. tj. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Jedynie w przypadku ubiegania się o najem lokalu socjalnego dopuszcza się wyłączenie z kręgu uprawnionych tych osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu (art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). Zatem takie wyłączenie nie może mieć zastosowania do osób ubiegających się o inne lokale z zasobu gminy.
Podobnie wskazał, że pozostałe kryteria - przewidziane w § 9 pkt. 2 i 3 zaskarżonej Uchwały, tj. uzależnienie możliwości ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu od nieposiadania zadłużenia wobec gminy oraz niedokonania samowolnego zajęcia lokalu, stanowią naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. oraz wykraczają poza granice delegacji ustawowej określonej w art. 21 ust. 3 tej ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP; również stoją w sprzeczności z zasadą legalizmu z art. 7 Konstytucji RP. Na potwierdzenie swego stanowiska powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wyjaśniając zarzut niezgodności § 13 pkt 1 Uchwały w zakresie ustalenia, że pierwszeństwo najmu socjalnego lokalu przysługuje osobom, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie wyroku sądowego poprzez wykroczenie poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. zaakcentował kolizję takiej regulacji także z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Podkreślił, że stanowisko takie jest jednolicie przyjmowane przez orzecznictwo.
Nadto podniósł że regulacja § 14 Uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., a także jest sprzeczna z treścią art. 23 ust. 1 tej ustawy, gdyż okres obowiązywania umowy najmu stanowi materię, która powinna być uregulowana w cywilnoprawnej umowie między stronami, a nie nadana władczo uchwałą gminy, co także znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Konkludując stwierdził, że w związku z tym, że zakwestionowane w skardze kryteria nie zostały przewidziane w ustawie, konieczne jest doprowadzenie do ich eliminacji z porządku prawnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta nie podzieliła zarzutów RPO i wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do kolejnych argumentów wskazała, że znane jej jest powoływane przez skarżącego orzecznictwo, jednak uważa te poglądy za błędne.
Kolejno więc zaakcentowano, że posiadanie prawa własności do lokalu lub budynku mieszkalnego, w ocenie Rady wyłącza przesłankę ustawową warunków mieszkaniowych nadających się do poprawy, albowiem tytuł prawny jakim jest własność do lokalu/budynku mieszkalnego jest bezspornie prawem najsilniejszym, zdecydowanie korzystniejszym niż najem (w tym zatem zakresie nie może być mowy o poprawie warunków, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy); po wtóre czyni potencjalnego najemcę lokalu komunalnego, w sposób nieuprawniony, beneficjentem zarówno prawa własności/współwłasności lokalu/budynku mieszkalnego z zasobu prywatnego, jak i prawa najmu (posiadania zależnego) lokalu mieszkalnego z zasobu publicznego. Ustosunkowano się do przedstawianych przez RPO konkretnych przykładów.
Dalej podkreślono, że nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, nie wynika to z treści ustawy, jakoby gmina będąca osobą prawną, a co za tym idzie podmiotem praw i obowiązków, również jako właściciel na gruncie prawa cywilnego, nie mogła decydować, z jakimi osobami/podmiotami nie chce zawierać umów, w szczególności jeżeli jest to kryterium obiektywne, jakim jest zaległość, nie wywiązywanie się z zobowiązań wobec gminy. Rzetelność kontrahenta umowy najmu z punktu widzenia wynajmującego jest istotna, mając na uwadze, że czynsz za najem, będący essentialia negotii tej umowy, przeznaczany jest na utrzymanie zasobu mieszkań komunalnych, celem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców ją tworzących.
Również Rada nie zgodziła się z zarzutami sprzeczności z przepisami prawa wymienionymi w skardze regulacji § 9 pkt 3 uchwały. Nieakceptowalne – jej zdaniem - jest bowiem, aby w związku z potrzebą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, czy też poprawy warunków mieszkaniowych osoby-mieszkańcy gminy dokonywali samowolnego zajęcia lokalu. Działanie tego rodzaju jest działaniem nie tylko wbrew prawu własności gminy, chronionym przepisami kodeksu cywilnego, art. 165 Konstytucji RP, ale także wbrew zasadom uchwalanym na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i nast. ustawy.
W zakresie zarzutów skargi dotyczących regulacji w § 13 pkt 1, jako naruszającego art. 14 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zakresie w jakim przyznaje pierwszeństwo najmu lokalu socjalnego osobom, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie wyroku sądowego – Rada wskazała, że także nie zgadza się z prezentowanym stanowiskiem RPO powołując się na samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej. Podkreśliła, że gmina w ramach przyjmowanych zasad zgodnie z art. art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy ma prawo wskazać, iż pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego będzie przysługiwało osobom do tego uprawnionym na podstawie wyroku eksmisyjnego. Wyjaśniła, że celem zakwestionowanego przez RPO przepisu było i jest: efektywne zrealizowanie wyroku sądu powszechnego, przywrócenie posiadania właściciela lokalu z którego orzeczono eksmisję, zapobieżenie powstaniu roszczeń odszkodowawczych wobec gminy, tym samym zatem uszczupleniu mienia komunalnego, które mogłoby być przeznaczone nie na odszkodowania, a m.in. na powiększanie i modernizację mieszkaniowego zasobu gminy, realizacja delegacji ustawowej.
W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia przez § 14 pkt 1 art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje górną granicę okresu, na jaki można zawrzeć umowę w ramach najmu socjalnego Rada wskazała, że nie zgadza się ze skarżącym. Przyznając, że kwestia ta nie była jednolicie wykładana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przywołała najnowszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r., o sygn. akt III OSK 6685/21, w którym przesądzono dopuszczalność ustalenia okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego – co wynika z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ma obowiązek ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych obejmują również ustalenie okresu, na jaki zawierana jest umowa najmu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Tym samym dopuszczalnym było doprecyzowanie czasu, na jaki zawierane są umowy najmu lokali socjalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z regulacjami prawnymi obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Z przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario art. 91 ust. 4 tej ustawy, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie istotnego naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie sprzeczności z prawem. W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego.
Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co za tym idzie w swej treści będzie zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany.
Kontroli Sądu podlegała uchwała Rady Miasta Rybnika z 21 listopada 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Rybnik, której RPO zakwestionował regulacje § 9 w zakresie wykluczenia z ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego osoby, które są właścicielami bądź współwłaścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego, posiadają zadłużenie wobec gminy, dokonały samowolnego zajęcia lokalu; § 13 pkt 1 w jakim przyznaje pierwszeństwo najmu lokalu socjalnego osobom, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie wyroku sądowego; § 14 w zakresie w jakim przewiduje górną granicę okresu, na jaki można zawrzeć umowę w ramach najmu socjalnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepis art. 4 tej ustawy określa ramy zadań własnych gminy stanowiąc w ust. 1, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Z mocy ust. 2 - gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
Natomiast art. 21 reguluje gminne programy mieszkaniowe i zasady najmu. Ust.1 tego przepisu stanowi, że Rada gminy
uchwala:
- 1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;
- 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.
Natomiast w myśl ust. 3 zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:
- 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;
- 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
- 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
- 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
- 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
- 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.
Powołane wyżej przepisy ustawy zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 21 ww. ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do uregulowania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. W tak zakreślonych realiach prawnych rozstrzygając spór w niniejszej sprawie należało więc w zakresie zarzutów dotyczących § 9 i § 13 pkt 1 przyznać rację RPO.
W orzecznictwie sądowoadministracynym (co potwierdzają wyroki powoływane w skardze) utrwalony jest pogląd, że podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu czy też niespełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala. Nie ma żadnych podstaw do rozumienia «warunków zamieszkiwania», nawet bez dodatkowego określenia, wskazanego w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine, inaczej niż warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.).
Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych «warunków zamieszkiwania)) nie należą. Zadłużenie czynszowe nie mieści się także w pozostałych przepisach art. 21 ust. 3 ustawy. Podobnie jak samowolne zajęcie lokalu.
Również zarzuty RPO dotyczące sprzeczności z prawem § 13 pkt 1 Uchwały należało uznać za zasadne. NSA w swoich wyrokach jednoznacznie przesądziło, że art. 14 u.o.p.l. ma w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może, zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10).
Mając na względzie wskazane wyżej regulacje Sąd podzielił stanowisko Skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 9 i § 13 pkt 1.
Natomiast nie uwzględnił zarzutu dot. istotnego naruszenia prawa w części § 14 Uchwały w zakresie w jakim przewiduje górną granicę okresu, na jaki można zawrzeć umowę najmu socjalnego. Poglądy zawarte z najnowszych orzeczeniach sądów administracyjnych zaakceptowały ustalenie w takiej uchwale terminu zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2150/16). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro regulacja praw i obowiązków wynajmującego oraz najemcy została określona w ustawie o ochronie lokatorów (np. w art. 6a i 6b tej ustawy), to tym samym zawarcie takiej umowy w znacznym stopniu zostało wyłączone spod swobodnego ustalania jej treści przez strony.
Tym samym dopuszczalnym jest ustalenie okresu, na jaki zawierana jest umowa najmu socjalnego lokalu pod warunkiem, że nadal będzie to umowa zawierana na czas określony. Podstawą do takiego ustalenia jest art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów oraz art. 21 ust. 3 tej ustawy nakazujący ustalenie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych z gminnego zasobu.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uwzględnił skargę RPO i stwierdził nieważność uchwały w części § 9 i § 13 pkt 1 na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.; w pozostałym zakresie oddalono skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.