Uzasadnienie
Zaskarżonym pismem z 17 stycznia 2022 r., Burmistrz Miasta M. (dalej: organ), odmówił małż. G. K. i Z. K. (dalej: wnioskodawcy, skarżący) umieszczenia na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 26 sierpnia 2021 r., skarżący zwrócili się do Urzędu Miasta w M. o najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy M.. Organ, najpierw pismem z 21 października 2021 r., a następnie zaskarżonym pismem z 17 stycznia 2022r. stwierdził, że wnioskodawcy z uwagi na posiadany dochód w kwocie 2150,06 zł na osobę nie spełniają przesłanki ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy.
W zaskarżonym piśmie organ wyjaśnił, że mieszkańcy gminy, którzy spełniają kryteria niskiego dochodu i niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określone w Uchwale Nr [...] Rady Miasta w M. z dnia 24 czerwca 2021r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy M. mają prawo ubiegania się o zawarcie umowy najmu, co wiąże się z umieszczeniem ich na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu. Dalej wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały "1. Wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony określa się jako nie przekraczającą 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i nie przekraczającą 100% najniższej emerytury w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego w gospodarstwie wieloosobowym
Natomiast § 1 ust. 4 ww. uchwały określa, że ilekroć jest mowa o najniższej emeryturze - należy przez to rozumieć ogłaszaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 21). Oznacza to, że w przypadku wnioskodawców dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego nie może przekraczać 100% najniższej emerytury tj. 1250,88 złotych.
Dalej organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego nie definiują pojęcia dochodu, ale w art. 7 ust. 5 wskazują, że dochód należy rozumieć w pojęciu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w której art. 3 ust. 3 stanowi, że za dochód uważa się dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który to przepis zawiera szczegółową regulację tego pojęcia. Organ stwierdził, brak podstaw do obliczania dochodu w inny sposób, w szczególności w określony przez wnioskodawców, którzy pomniejszają go o składniki nie wymienione w ustawie tj. o kwoty egzekwowane przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec wnioskodawców. Organ wskazał przy tym, że według stanu na dzień 14 stycznia 2022 r., wnioskodawczyni nadal figuruje w księdze wieczystej jako właściciel lokalu mieszkalnego w M. W skardze na powyższe pismo skarżący zarzucili organowi:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji polegający na wadliwym uznaniu, że nie spełniają przesłanek do zakwalifikowania ich do najmu komunalnego,
- - art. 4 ust i i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i odmowę udzielenia im pomocy mieszkaniowej w sytuacji zaistnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych mieszkańca Gminy,
- - art. 4 ust 1 i 2 w związku z art. 21 ust 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z § 3 Załącznika do Uchwały nr [...] Rady Miasta w M. z 24 czerwca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy M. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że obecnie nie mają miejsca zamieszkania, mieszkanie, w którym zamieszkują zostało sprzedane w drodze licytacji przeprowadzonej w toku postępowania egzekucyjnego, a postanowienie nakazujące im wydane lokalu nowym nabywcom niebawem się uprawomocni, co oznaczać będzie obowiązek opuszczenia mieszkania,
- - art. 21 ust. 3 pkt 1 w związku z treścią § 2.1 Załącznika, poprzez wprowadzenie kryterium dochodowego, którego wartość została ustalona w sposób zaniżony i nieadekwatny do standardów rynkowych,
- - art. 7 w związku z art. 75 ust 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie oznaczonej w powołanych przepisach zasady legalizmu oraz gwarancji obywatela do uzyskania pomocy mieszkaniowej,
- - art. 9 i 28 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 roku poprzez pozbawienie ich, jako osób niepełnosprawnych, dostępu do pomocy Gminy w zakresie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,
- 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez dokładnego zweryfikowania sytuacji mieszkaniowej, a w szczególności poprzez pominięcie okoliczności, że obecnie nie mają żadnego miejsca, w którym mogliby legalnie zamieszkiwać, a mieszkanie, które zajmują zostało zlicytowane w toku postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skargi podkreślili, że oboje są osobami niepełnosprawnymi, ponadto wskazali szereg przykładów, że w innych miastach kwoty progowe uprawniające mieszkańców do starania się o najem komunalnych są dużo wyższe.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tym samym sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu, organ administracji nie naruszył prawa.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest pismo organu odmawiające pozytywnego rozpoznania wniosku skarżących w sprawie umieszczenia ich na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Pismo to stanowi akt z zakresu wykonywania zadania publicznego i podlega kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny.
W świetle przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie działania organu należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali.
W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę prawną organ powołał uchwałę Nr [...] Rady Miasta w M. z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy M., regulującą tryb i zasady wynajmu lokali mieszkalnych.
Uchwała ta jest obowiązującym aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. 2022, poz. 172, dalej: ustawa).
Procedura przyjęta w tej uchwale ma charakter kilkuetapowy - wstępna weryfikacja polegająca na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą i w przypadku oceny pozytywnej zostaje wpisana na listę oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu/ listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu. W tym przypadku organ stwierdził brak spełnienia przez wnioskodawców kryterium dochodowego, o czym zaskarżonym pismem poinformował skarżących, wyjaśniając szeroko motywy zajętego stanowiska.
W ocenie Sądu regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdzała władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżących, która bez wnikania co do dalszej procedury zamykała skarżącym drogę do umieszczenia ich na liście osób ubiegających się o zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. Weryfikacja merytoryczna wniosku, w przypadku przyjęcia do realizacji skutkuje wpisaniem na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, a w razie odmowy przyjęcia do realizacji kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 4/08.
Zatem rozpoznawana sprawa ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt wykazuje cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1873/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1624/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 166/17). Zaskarżone zatem pismo wyrażające stanowisko organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1710/16; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3425/15).
Przechodząc do oceny legalności działania organu zauważyć należy, że uchwała Nr [...], Rady Miasta w M. z 24 czerwca 2021r. jako prawo miejscowe określa konkretne podstawy warunkujące ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy Rozdziału 2 określają wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu. W szczególności, § 2 ust. 1 ww. uchwały, że wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony określa się jako nie przekraczającą 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i nie przekraczającą 100% najniższej emerytury w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego w gospodarstwie wieloosobowym.
Organ prawidłowo ustalił, że w przypadku wnioskodawców wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony przekroczył 100 % najniższej emerytury w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego w gospodarstwie wieloosobowym.
A zatem skarżący nie spełnili kryterium dochodowego określonego w uchwale.
Skarżący składając wniosek o najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy złożyli m.in. deklarację o wysokości dochodów (emerytur). Deklaracja zawierała szczegółowe objaśnienie pojęcia dochód w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący udokumentowali wysokość osiąganych dochodów przekazami pocztowymi za miesiące czerwiec, lipiec i sierpień 2021 r. Wynika z nich, że w dochód wnioskodawcy wynosił w tym czasie 2 696,93 zł, a w przypadku wnioskodawczyni kwotę 2 455,93 zł. Wnioskodawcy podali jednak jako wysokość swoich dochodów kwoty w wysokościach przypadających do wypłaty tj. 1573,98 zł odnośnie wnioskodawcy i 1 437,93 zł odnośnie wnioskodawczyni tj. w sumie 3 010,91 zł. Organ prawidłowo stwierdził, że zarówno dochody wykazane w przekazach pocztowych jak i te podane przez skarżących w deklaracji o wysokości dochodów przewyższają ustalone w uchwale kryterium dochodowe tj. 100% najniższej emerytury w przeliczeniu na jedną osobę, czyli 1250,88 zł.
Skarżący przedłożyli również organowi orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z których wynika, że w przypadku wnioskodawczyni orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności, a w przypadku wnioskodawcy orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Należy jednak zauważyć, że sama niepełnosprawność wnioskodawcy nie stanowi o prawie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto skarżący przedłożyli pismo Komornika Sądowego z 19 września 2018 r. o zajęciu świadczeń emerytalno-rentowych na poczet wierzytelności osób trzecich objętych wyrokiem Sądu Rejonowego w W., sygn. [...]. Jednakże trzeba wskazać, że zobowiązania cywilnoprawne skarżących, egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym, które niewątpliwie pomniejszają przypadające im do wypłaty emerytury, nie mieszczą się w pojęciu dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, innymi słowy nie pomniejszają dochodu do wysokości uzasadniającej oddanie w najem lokalu mieszkalnego na czas oznaczony.
Skarżący wskazali w oświadczeniu o stanie majątkowym, że zajmowane przez nich mieszkanie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym, w którym zostało zlicytowane. Należy przy tym stwierdzić, że utrata tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego również nie jest wystarczającym i samodzielnym warunkiem do ujęcia skarżących na liście oczekujących na przydział lokalu z zasobów gminy.
Podsumowując, należy zgodzić się z organem, że skarżący, składając wniosek o najem lokalu mieszkalnego nie spełniali warunków określonych w uchwale Rady Miasta w M., pozwalających na umieszczenie ich na liście oczekujących na zawarcie umowy.
Wbrew postawionym w skardze zarzutom, organ, stosując zasady określone w uchwale nie naruszył przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów tj. art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 3 pkt 1.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Jest to jej zadanie własne. W celu realizacji tego zadania, na podstawie art. 20 ust. 1, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. W przypadku utworzenia takiego zasobu gmina jest zobowiązana do gospodarowania nim zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
W kontekście obowiązków gminy należy przywołać wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2313/17. W orzeczeniu tym wskazano, że stosownie do art. 4 ust. 2 gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis ten wyznacza dwa zadania gminy: 1) zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych, 2) zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3). Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.
Należy przy tym zauważyć, że w art. 4 ust. 2a ustawy nałożono na gminę bezwzględny obowiązek wskazania tymczasowego pomieszczenia. Gmina nie musi wskazywać takiego pomieszczenia tylko w przypadku, gdy wskazał je wierzyciel lub dłużnik albo osoba trzecia. Obowiązkiem komornika przed dokonaniem eksmisji do pomieszczenia tymczasowego jest sprawdzenie, czy spełnia ono wymogi pomieszczenia tymczasowego.
Sąd nie stwierdził również w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów Konstytucji czy Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r. Przysądzenie własnościowego prawa do lokalu zajmowanego przez skarżących – na rzecz jego nabywców w postępowaniu egzekucyjnym i zobowiązanie wnioskodawczyni do wydania nieruchomości nie pozbawia skarżących prawa do innego niż zamienny lokalu.
Z powołanych wyżej przyczyn argumenty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Należy również podkreślić, że przepisy prawa miejscowego - uchwały Rady Miasta w M. nie są przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Bez znaczenia zatem pozostają w niniejszej sprawie argumenty skarżących o innych, wyższych kryteriach dochodowych przyjętych uchwałami w przykładowo podanych miastach.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu zostanie przyznane odrębnym postanowieniem.