Uzasadnienie
Zaskarżona decyzją z 24 marca 2022 r. znak NS-HP.2332.2.82.2014 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŚPWIS) utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 czerwca 2017 r. nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej: PPIS) orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia u R. P. (dalej: Skarżący) choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § l1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.
Podstawą prawna wydanego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 2351 Kodeksu pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 roku poz. 1320 z późn. zm.; dalej: k.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 z późn. zm., dalej: rozporządzenie).
Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postępowanie w sprawie toczyło się po raz kolejny po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2020 r., uchylającym decyzję ŚPWIS z 16 sierpnia 2019 roku, utrzymującą w mocy decyzję z 24 czerwca 2017 r. nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu.
W prowadzonym ponownie postępowaniu ŚPWIS wypełniając zalecenia Sądu podjął czynności mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. W szczególności zwrócił się do ZUS Oddział w S. oraz do Skarżącego i jego pracodawców o udostępnienie dokumentacji będącej podstawą do przyznania renty. Zgodnie z odpowiedzią ZUS, żądane dane mogą być udostępnione na wniosek Sądu. Materiały udostępnione przez P. S.A Centrala Zamiejscowy Wydział Dokumentacji w S. nie zawierają dokumentów związanych z przyznaniem Skarżącemu świadczenia rentowego. Skarżący natomiast w piśmie z 14 lutego 2022 r. potwierdził, że renta została mu przyznana z ogólnego stanu zdrowia.
Zgodnie z zaleceniami WSA w Gliwicach ŚPWIS włączył do akt sprawy uzyskaną od PPIS dokumentację dotyczącą postępowania prowadzonego w tej sprawie w 2001 roku oraz uzyskał opinię lekarską Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. N. w L. (dalej: IMP) z 14 grudnia 2021 r. Skarżący pomimo wyznaczonego terminu hospitalizacji diagnostycznej w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego IMP na 1 marca 2021 r., a następnie na 29 marca 2021 r. nie zgłosił się na badania. Zwrócił się natomiast z pisemną prośbą o zaoczne wydanie opinii na podstawie dokumentacji ze względu na stan zdrowia, uniemożliwiający mu osobiste stawienie się w IMP.
W związku z powyższym, opinię lekarze orzecznicy z IMP sporządzili na podstawie całości zgromadzonej dokumentacji w sprawie i ocenie audiologicznej specjalisty w zakresie otorynolaryngologii. Według karty oceny narażenia zawodowego Skarżący od 05 sierpnia 1974 r. do 30.09.1983 r. pracował jako elektromechanik aparatury pomiarowo cieplnej i referent techniczny w Zakładzie [...] w K. w narażeniu na hałas (w zakładzie nie były przeprowadzane pomiary natężenia hałasu). Od 1 października 1983 r. do 19 września 1994 r. był zatrudniony w PKP [...] w S. na stanowisku starszego konserwatora. W tym miejscu pracy Skarżący pracował w narażeniu na hałas o natężeniu 61,3 - 78,83 dB. Pracę zawodową w ekspozycji na hałas Skarżący zakończył w 1994 r.
Na podstawie audiogramów z 14 września 1992 r. oraz 30 grudnia 1994 r. lekarze IMP stwierdzili, że wielkość średniego uszkodzenia słuchu Skarżącego wyliczona jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz wynosiła w 1992 r. dla ucha prawego 36,6 dB, dla ucha lewego 36,6 dB, natomiast w 1994 r. dla ucha prawego 48,3 dB, a dla ucha lewego 38,3 dB. Podkreślili, że wielkość stwierdzonego ubytku słuchu do 2 lat od zakończenia ekspozycji na hałas nie spełniała kryterium ilościowego do rozpoznania choroby zawodowej określonego w Rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych na co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz.
Ponadto wyjaśnili, że ubytek słuchu stwierdzony u Skarżącego w 1994 r. ma charakter mieszany przewodzeniowo-odbiorczy, co również przemawia przeciw etiologii zawodowej (hałas powoduje uszkodzenie odbiorcze).
Uzasadnienia orzeczeń jednostek orzeczniczych (orzeczenie WOMP w K. z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz orzeczenie IMP i ZŚ w S. z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej) także wskazują na istnienie przewodzeniowo-odbiorczego ubytku słuchu, co jest spójne z badaniem z 1994 r. Lekarze nie znaleźli wiec podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Kolejne badania wykonane po upływie 2 lat od zakończenia ekspozycji zawodowej, dokumentują dalszy ubytek słuchu, który nie ma zawiązku z ekspozycją zawodową. Późniejsze badania, np. z dnia 9 lipca 2013 r. z WOMP PChZ wskazują na podwyższenie progu słuchu liczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz, które wynosiło w uchu prawym 75 dB, w uchu lewym 68 dB.
Lekarze IMP dokonali analizy przekazanej przez Skarżącego dokumentacji medycznej ze Śląskiego Centrum Słuchu i Mowy M. ZOZ w K., w której znajduje się m.in. audiogram z dnia 8 lipca 2020 r. potwierdzający obustronny pantonalny ubytek słuchu głębokiego stopnia - niecharakterystyczny dla uszkodzeń pohałasowych (hałas uszkadza słuch w wysokich częstotliwościach). Stwierdzili, że widoczna jest progresja niedosłuchu dawno po zakończeniu pracy zawodowej, znacznie przekraczająca fizjologiczne pogarszanie się słuchu w związku z wiekiem, co wyraźnie wskazuje na inną, pozazawodową przyczynę choroby, której ustalenie nie leży w kompetencji jednostki orzeczniczej, a lekarzy leczących pacjenta w ramach podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej.
W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy PPIS orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej.
Od tej decyzji Skarżący złożył odwołanie.
ŚPWIS rozpatrując ponownie ww. sprawę uznał, że opinia IMP z 14 grudnia 2021 r. jest wiarygodna, logicznie i szczegółowo uzasadniona, uwzględniająca zebrany materiał dowodowy.
Lekarze orzecznicy IMP wyjaśnili wszelkie wątpliwości w sprawie podkreślając, że ubytek słuchu występujący u Skarżącego nie jest charakterystyczny dla uszkodzeń pohałasowych. Opinia IMP podtrzymuje i potwierdza prawidłowość wydanych wcześniej w tej sprawie przez WOMP PChZ oraz IMP i ZŚ w S. orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu u Skarżącego.
Wobec spójności i zgodności merytorycznej wydanych, prawidłowo uzasadnionych orzeczeń i opinii lekarskich ŚPWIS uznał, że mają one walor opinii biegłego, a zatem wiążą organ inspekcji sanitarnej właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczeń jednostek orzeczniczych.
Według ŚPWIS nie występuje rozbieżność w karcie oceny narażenia zawodowego Skarżącego z 8 sierpnia 2013 r., której wyrazem jest stwierdzenie w punkcie 13, że ww. miał kontakt z hałasem o natężeniu od 61,38 dB do 78,83 dB, a w punkcie 15 tej samej karty stwierdzenie, że ww. nie był narażony na hałas. Pojęcie "narażenia" na hałas dotyczy takich wartości jego natężenia, które wywołać mogą szkodliwe skutki zdrowotne. Istnieją jednak niższe poziomy hałasu, które nie powinny powodować uszkodzeń słuchu. Wykazany hałas o natężeniu do 78,83 dB nie osiąga progu oddziaływania 80 dB, a tym bardziej nie jest hałasem przekraczającym normatyw higieniczny 85 dB. Podniesiona pozorna niezgodność twierdzeń wskazuje na ocenę, że wprawdzie Skarżący miał kontakt z hałasem, jednak jego natężenie ma wartości, na podstawie których można stwierdzić, że nie powodował uszkodzenia słuchu.
ŚPWIS uznał, że w związku ze stwierdzonym przez lekarzy orzeczników brakiem istnienia u Skarżącego obrazu klinicznego wskazującego na obecność schorzenia wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, nie jest możliwe rozpatrywanie związku przyczynowego nierozpoznanego schorzenia z warunkami pracy, a zatem logiczne jest, że w sprawie nie znajduje uzasadnienia stosowanie zasady domniemania tego związku z wykonywaną pracą zawodową.
Lekarze orzecznicy zdecydowanie stwierdzili, że obraz kliniczny ubytku słuchu u Skarżącego wyraźnie wskazuje na inną, pozazawodową przyczynę choroby.
W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił ŚPWIS powielenie błędów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/GI 940/19 i tym samym braku dokonania ustaleń istotnych w jego sprawie. Wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia wysunął zarzuty co do przyjętego sposobu postępowania lekarzy wydających orzeczenia. Zakwestionował dane zawarte w wywiadzie środowiskowym w zakresie przebiegu i warunków pracy zawodowej podane przez Inspektora BHP. Podniósł także, że w 1983 r podjął pracę w [...] S. z pierwszą kategorią zdrowia w tym słuchu, a po 11 latach pracy odszedł po około rocznym leczeniu (sprawy okulistyczne, sprawy dermatologiczne, gastrologiczne, neurologiczne - zaburzenia świadomości, zniesienie odruchów, zaburzenia oddychania, senność, laryngologiczne - upośledzenie słuchu) na rentę inwalidzką. Zarzucił organom niedostateczne ustalenia co do wpływu przewlekłego zatrucia izopropanolem na jego stan zdrowia, w szczególności słuch.
W odpowiedzi na skargę ŚWPIS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem skargi uczyniono w niniejszej sprawie decyzję administracyjną o stwierdzeniu u byłego pracownika choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W wyroku z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 940/10 uchylił on decyzję ŚPWIS z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr NS-HP.2332.2.82.2014. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosowały się do wskazań Sądu co do uzupełnienia materiału dowodowego i uwzględniły je w ponownej ocenie sprawy.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy zaznaczyć należy, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 235¹ oraz art. 2352 k.p.
Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 302/17). Jak bowiem wynika z art. 235¹ k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Zaznaczyć należy, że pojęcie "wysokie prawdopodobieństwo", o którym mowa w art. 2351 k.p. nie odnosi się do zakładu pracy jako pracodawcy. Odnosi się natomiast do zakładu pracy, jako środowiska, w którym znajdują się czynniki zagrażające zdrowiu pracownika. Spełnienie się tej przesłanki jest równoznaczne z brakiem możliwości wykluczenia dominującego wpływu czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy na zachorowanie na chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych. Przesłankę "wysokiego prawdopodobieństwa" negować może wyłącznie porównanie oddziaływania czynników zawodowych i pozazawodowych prowadzące do stwierdzenia, że chorobę spowodowały przyczyny niezwiązane z zatrudnieniem, występujące poza środowiskiem pracy. Prawdopodobieństwo występowania czynnika szkodliwego dla zdrowia także w innych zakładach pracy nie obala domniemania, o którym mowa w art. 2351 k.p., gdyż nie odnosi się do prawdopodobieństwa wpływu czynnika szkodliwego dla zdrowia na zachorowanie, stanowiącego ratio legis omawianej regulacji.
W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy pracownik świadczył pracę związaną z narażeniem zawodowym w kilku i więcej kolejnych zakładach, dla prawidłowości rozstrzygnięcia stwierdzającego chorobę zawodową nie ma znaczenia, w jakim stopniu wpłynęły na tę chorobę poszczególne okresy zatrudnienia i jaka była możliwość (prawdopodobieństwo) zachorowania pracownika u poszczególnych pracodawców. Istotą sprawy o rozpoznanie choroby zawodowej jest potwierdzenie, że dane schorzenie ma swoje źródło w szkodliwych czynnikach występujących w środowisku pracy, a nie wykazanie, że praca u konkretnego pracodawcy spowodowała chorobę zawodową (por. wyrok NSA z 9 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2502/11).
W orzecznictwie utrwalony jest także pogląd, zgodnie z którym decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej nie ustala pracodawcy, u którego warunki pracy ją spowodowały. W sentencji decyzji pracodawca nie jest w ogóle wskazywany. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą natomiast odstąpić od badania środowiska pracy, gdyż choroby zawodowe nie powstają poza środowiskiem pracy. Wskazanie to należy to jednak odczytywać wyłącznie jako wskazanie zakładu, w którym występowały czynniki mogące spowodować skutki zdrowotne, nie zaś wskazanie zakładu, w którym doszło do powstania choroby u pracownika (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., I SA 1780/00). Innymi słowy, nie ustala się, czy narażenie zawodowe w określonym zakładzie pracy było przyczyną powstania choroby zawodowej, ale wyłącznie, w których zakładach pracy występowało narażenie zawodowe (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., II OSK 540/18).
Natomiast według art. 2352 k.p., rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
Obowiązujące regulacje obligują organy inspekcji sanitarnej, aby wydając orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej wykazały jednocześnie trzy pozytywne przesłanki. Po pierwsze, rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych. Choroba nie wymieniona w tym wykazie nie jest chorobą zawodową. Po drugie, choroba ta powinna zostać stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową. I po trzecie, wyniki oceny warunków pracy mają pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba spowodowana została narażeniem zawodowym. W konsekwencji, brak jednego z tych elementów będzie oznaczał konieczność wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (wyrok WSA w Rzeszowie z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1393/21).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu stanowią lex specialis wobec przepisów k.p.a. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 5 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia – do których niewątpliwie zalicza się WOMP PChZ oraz IMP- które to jednostki w tej sprawie wypowiadały się co do choroby zawodowej pracownika.
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1 wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej orzeczeniem lekarskim, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Dodać tutaj należy, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1).
Następnie lekarz tej jednostki na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1). Co istotne, jeżeli zakres informacji zawartych w wymienionej dokumentacji jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego inspektora sanitarnego lub pracownika (§ 6 ust. 5). Przeprowadzenie tego dowodu, w świetle § 8 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, jest nie tylko obligatoryjne, lecz także nie jest dopuszczalne zastąpienie go innymi dowodami, w tym opinią innego biegłego, na przykład lekarza będącego wprawdzie biegłym sądowym, lecz nie zatrudnionym w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, czy też nie spełniającym wymagań kwalifikacyjnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1175 z późn. zm.).
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu uzupełnienia materiału dowodowego przez podjęcie wymienionych w nim czynności (§ 8 ust. 2).
Z przytoczonych regulacji prawnych wynika związanie organów inspekcji sanitarnej treścią wskazanych powyżej orzeczeń - w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn oraz i braku uprawnienia do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Potwierdzenie tego wniosku znajduje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 395/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 221/18; wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 398/18; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2002 r., OPS 3/02, ONSA 2003, Nr 1, poz. 4). Każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią kwalifikowaną, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. O wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego przy tym nie decyduje obszerność wywodów uzasadnienia, lecz jego zawartość merytoryczna odnosząca się do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II OSK 2056/10; wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1809/11).
Dokonane ustalenia wskazują na charakter orzeczenia lekarskiego w procedurze rozpoznania choroby zawodowej. Jest to opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Bez tej opinii, bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1056/15). Dalej idący wniosek stawia WSA w Gdańsku. Wynika z niego, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny dopuszczalny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej (wyrok WSA w Gdańsku z 8 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 1212/20, LEX nr 3176309). Ani sąd ani organy orzekające nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Nie mogą w związku z tym wkraczać w merytoryczną zasadność orzeczenia lekarskiego. Mogą oceniać orzeczenie lekarskie jedynie pod względem formalnym. Z faktu, że orzeczenia lekarskie mają w sprawie choroby zawodowej charakter funkcjonalny opinii biegłego, wynika, że powinny one odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie zawartego w nim rozstrzygnięcia, które pozwoli organowi administracji publicznej na ocenę jego rzetelności (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2734/12).
Natomiast sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować dokonane przez niego ustalenia faktyczne, co prowadzi do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. z powodu wydania w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk.
Skoro organ inspekcji sanitarnej orzekający w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej nie jest upoważniony do analizy dokumentacji medycznej pod względem merytorycznym, to oczywiste jest, że nie gromadzi w aktach sprawy tejże dokumentacji, poza dokumentacją dołączaną przez strony jako dowód w sprawie. To uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem pozwalającym na wydanie orzeczenia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej.
Nie będąc zatem uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/06 i wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/08), sąd uznał, że organy sanitarne, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionych lekarzy, zgodnie z prawem rozstrzygnęły sprawę.
W badanej sprawie postępowanie prowadzone było w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Właściwy Państwowy Inspektor Sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczął postępowanie kierując Skarżącego na badanie do właściwej jednostki orzeczniczej w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. W sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy – wyniki badań środowiskowych, świadectwa pracy, kartę oceny narażenia zawodowego skarżącej, ustalono przebieg pracy zawodowej na podstawie akt osobowych. Właściwa do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostka orzecznicza – WOMP PChZ wydała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych.
Skarżący skorzystał z możliwości wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Lekarz zatrudniony w IMP, jako jednostce orzeczniczej II stopnia także nie rozpoznał u Skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Takie orzeczenie podtrzymane zostało w uzupełniającej opinii lekarskiej z 14 grudnia 2022 r. wydanej przez lekarza zatrudnionego w IMP. W rozpoznawanej sprawie obydwie jednostki orzecznicze WOMP PChZ oraz IMP zgodnie zatem stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Skarżącego. Lekarze orzekający w II instancji oparli swoje orzeczenia na podstawie dokumentacji medycznej zawierającej audiogram z 14 września 1992 r., 30 grudnia 1994 r. 9 lipca 2013 r. oraz 8 lipca 2020 r. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna potwierdza obustronny pantonalny ubytek słuchu głębokiego stopnia – niecharakterystyczny dla uszkodzeń pohałasowych (hałas uszkadza słuch w wysokich częstotliwościach).
Widoczna jest progresja niedosłuchu dawno po zakończonej pracy zawodowej, znacznie przekraczająca fizjologiczne pogarszanie się słuchu w związku z wiekiem, co wyraźnie wskazuje na inną, pozazawodową przyczynę choroby. Jej ustalenie nie leży w kompetencji jednostki orzeczniczej, a lekarzy leczących pacjenta w ramach podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej.
W ocenie Sądu wydane w rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie odpowiadają wskazanym wyżej wymogom, nie budzą wątpliwości co do treści, są właściwie i wyczerpująco uzasadnione, nie zawierają sprzeczności. Są logiczne, spójne, jednoznaczne i obiektywne. W sposób zrozumiały wyjaśniają poczynione rozpoznanie i przedstawiają wystarczająco metodologię tego rozpoznania oraz metodologię przeprowadzonych badań. Wydane zostały na podstawie oceny narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej i przeprowadzonych badań medycznych. Organy administracji nie miały podstaw do poddania ich w wątpliwość.
Podobnie Sąd nie posiada wiadomości specjalnych przynależnych lekarzom orzekającym w uprawnionych, z mocy § 5 rozporządzenia, jednostkach orzeczniczych. Nie jest zatem władny ingerować w proces diagnostyczny konkretnego badania. Wybór ten leży w gestii lekarza i jednostki orzeczniczej, która dysponuje specjalistyczną wiedzą w tym zakresie.
Prawidłowe było zatem stanowisko organu odwoławczego, który decyzją z 24 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Orzeczenia lekarskie, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcie jednoznacznie wskazywało, że u Skarżącego nie stwierdzono choroby zawodowej. Lekarze orzekający w sprawie Skarżącego mieli dostęp do dokumentacji przebiegu jego pracy zawodowej.
W świetle powyższego przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej postępowanie było prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się w nim naruszenia art. 80 k.p.a. przez błędną lub wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie dopuścił się naruszenia art. 2351 k.p. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, gdyż wykazał wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sposobem wykonywania pracy przez pracownika we wskazanym okresie, a stwierdzoną u niej chorobą zawodową. Wobec tego, twierdzenie jakoby naruszył reguły postępowania dowodowego określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznać należało za bezzasadne.
W ocenie Sądu organ ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zostały dokonane zgodnie z zasadami oceny dowodów określonymi w art. 80 k.p.a. Ponadto odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Również postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek zaistnienia choroby zawodowej zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga ażeby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.
Zauważyć przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie ma obowiązku przeprowadzać wszystkich dowodów zawnioskowanych przez stronę. Organ prowadzi postępowanie dowodowe tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Skoro, organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że dysponuje materiałem dowodowym w oparciu, o który zostaną wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, to nie musi zbierać dodatkowych dowodów na potwierdzenie dokonanych już wcześniej ustaleń. Wbrew temu co twierdzi Skarżący organy sanitarne nie miały podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych, dokonanych zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro dochodzenie przeprowadzone przez lekarza orzecznika potwierdziło.
W świetle przedstawionych rozważań sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający i został oceniony należycie, tj. zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, pozwalając organowi drugiej instancji na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.