Wyrok WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1069/12

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r.

Sprawa

sprawy ze skargi G. M. na akt prawny Prezydenta z dnia 14 czerwca 2012r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata W. K. - Kancelaria Adwokacka, ul. [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Bożenna Blitek
Magdalena Karcz protokolant

Uzasadnienie

|W dniu 14 czerwca 2005 r. G. M. złożył wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy z względów społecznych. Zgodnie z |

|wcześniej obowiązująca uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2003 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład |

|mieszkaniowego zasobu Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 7 lutego 200 5 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.) uprawnionymi do ubiegania |

|się o gminną pomoc mieszkaniową były osoby wykazujące niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody. Ponadto osoby ubiegające |

|się o pomoc mieszkaniową zobowiązane były do wykazania zamieszkiwania na terenie Gminy i posiadania źródła dochodu. Z uwagi na fakt, |

|że skarżący G. M. nie udokumentował posiadania "centrum życiowego" na terenie K, pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. został poinformowany |

|przez Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. |

|Pismem z dnia 28 maja 2012 r. skarżący zwrócił się ponownie do Wydziału Mieszkalnictwa z zapytaniem, jak obecnie przedstawia się jego |

|sprawa mieszkaniowa. |

|W odpowiedzi, pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował G. M., iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia |

|jego wniosku do realizacji z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Organ opisał dotychczasowy przebieg sprawy i wyjaśnił, iż |

|obecnie przyznawanie gminnych lokali mieszkalnych na terenie K regulują przepisy uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie|

|zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5 grudnia 2007r. nr |

|850, poz. 5589 ze zm.). Uchwała ta weszła w życie w dniu 20 grudnia 2007 r. Zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały osoby |

|pozbawiane wolności, w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie są uznawane za |

|osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Ponieważ z pisma skarżącego wynika, że obecnie przebywa on w Zakładzie Karnym, nie |

|jest on uprawniony do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy. |

|Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. G. M. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując zasadność wydanego przez |

|niego aktu. |

|W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta w piśmie z dnia 13 lipca 2012r. nr [...] podtrzymał swoje |

|dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 czerwca 2012 r. Ponadto organ wyjaśnił, iż zgodnie z powołaną uchwałą, uprawnionym|

|do ubiegania się o pomoc mieszkaniową są osoby spełniające jednocześnie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich |

|dochodów. Nadto organ ponownie podkreślił, że w myśl § 49 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały osoby pozbawiane wolności, w związku z |

|odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach |

|mieszkaniowych. Ponieważ skarżący obecnie przebywa w Zakładzie Karnym, nie jest uprawniony do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z |

|zasobów Gminy. |

|W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. M. ponownie zakwestionował akt prawny Prezydenta Miasta z dnia 14 |

|czerwca 2012 r. nr [...]. |

|W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. |

|W piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego, uzupełnił skargę wniesiona przez skarżącego, domagając |

|się aby na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta z |

|dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w stosunku do § 49 ust. 1 |

|pkt 2 oraz § 16 ust. 10 w zw. z § 2 ust. 10 lit. b, a na podstawie art. 146 P.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność pisma informacyjnego |

|Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia 14 czerwca 2012 r. nr [...]. Jednak na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik skarżącego |

|oświadczył, że przedmiotowe pismo procesowe nie jest skargą na uchwałę, tylko wskazaniem wykładni przepisów przedmiotowej uchwały. |

|Z kolei pismem z dnia 13 marca 2013 r. Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem |

|zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 455/12, popartym wyrokiem NSA z 16 listopada 2012 r. sygn.. akt I OSK 1922/12, |

|na czynność organu w przedmiocie odmowy pomocy mieszkaniowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: |

|Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana|

|dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu |

|art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana |

|jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd |

|rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej|

|kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. |

|Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga G. M. na podjęty na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w |

|sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5 grudnia 2007,|

|nr 850, poz. 5589 ze zm.) akt Prezydenta Miasta z dnia 14 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów|

|Gminy. |

|W niniejszej sprawie dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem administracyjnym. Pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia |

|określonych w uchwale przesłanek do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który |

|dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący spełnił warunek |

|poprzedzenia tej skargi wezwaniem organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu tego |

|aktu (art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga została wniesiona w przewidzianym w art. 53 § 2 |

|p.p.s.a. terminie. Wobec zatem zachowania trybu poprzedzającego wniesienie skargi, podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu w niniejszej |

|sprawie. |

|Skarżący w niniejszej sprawie domagał się od organu przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. |

|Organ trafnie ocenił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad |

|wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. |

|Przedmiotowa Uchwała Rady Miasta wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 |

|czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. |

|266 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr |

|142 poz. 1591 ze zm.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a więc jednym z powszechnie obowiązujących źródeł prawa, które w |

|świetle rozdziału III Konstytucji RP mogą stanowić podstawę prawną jednostronnych władczych rozstrzygnięć skierowanych do podmiotów |

|zewnętrznych wobec administracji. Na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, |

|mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) rada gminy umocowana została przez ustawodawcę do uchwalenia zasad |

|wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest |

|związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Art. 21 ust. 3 ustawy o |

|ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego precyzuje bardziej szczegółowo, co powinny określać |

|uchwalane przez gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. |

|Z § 49 ust. 1 pkt 2 Uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. jednoznacznie wynika, że osoby pozbawiane wolności, w związku z odbywaniem |

|kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach |

|mieszkaniowych. Zatem skoro skarżący obecnie przebywa on w Zakładzie Karnym, organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie jest uprawniony |

|do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy. |

|Sąd administracyjny, kontrolując działanie administracji, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania |

|zaskarżonego aktu. Ustalony przez organ na dzień podejmowania zaskarżonego aktu stan faktyczny i prawny nie dawał podstaw do |

|pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w sprawie lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy. |

|Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że w wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta Sąd |

|doszedł do przekonania, że akt ten zapadł po należytym wyjaśnieniu sprawy i jest zgodny z prawem materialnym i procesowym. Z tego |

|powodu skarga została oddalona, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. |

|Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji. |

| |

Zdanie Odrębne

S Ę D Z I E G O B O Ż E N N Y B L I T E K

Moim zdaniem, skarga powinna ulec odrzuceniu.

Przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 14 czerwca 2012 r., Nr [...] informujące skarżącego G. M., że obecnie nie jest on osoba uprawnioną do otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy, a wiec pismo informujące o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. W pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy na takie pismo - akt lub czynność organu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi:

"Art.

3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach."

Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prezydenta Miasta, moim zdaniem, nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem ani decyzja administracyjna, ani postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty ani też postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym.

Podzielam stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "mogą być jedynie takie akty lub czynności organu, które łącznie spełniają następujące przesłanki:

1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;
2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;
3. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej;
4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. post. NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica 329052)."

Moim zdaniem, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prezydenta Miasta nie spełnia przesłanek wskazanych w punktach a i d. Ten ostatni warunek (pkt d) nie jest spełniony, ponieważ uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisu ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu (art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266).

Poza tym, zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie jest jednostronnym i władczym aktem administracyjnym, ale oświadczeniem woli związanym z wynikami kontroli wniosku skarżącego w zakresie zgodności jego realizacji z uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. i dotyczącym sprawy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej. Podzielam w związku z tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte we wspomnianym wyżej postanowieniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, że "odstąpienie od realizacji wniosku w sprawie mieszkaniowej jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) przysługującego Prezydentowi Miasta jako organowi administracji publicznej. W rezultacie uznać należało, że rozpoznawanie wszelkich sporów na tym etapie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę należy do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w związku z art. 37 k.p.c."

W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w przytoczonym wyżej postanowieniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, a także wyrażonym w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (opubl. ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90), uważam, że zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są jedynie uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy. W niniejszej sprawie nie było to jednak przedmiotem zaskarżenia. Podzielam stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 530/12, że uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 w brzmieniu: "Uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm." - dotyczy wprost działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i tylko te akty - wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy - wywierają pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak to jeszcze nie oznacza, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, bo to zależy również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy.

W oparciu o powyższe uważam, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w związku z tym należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucić.