Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 27 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1271/22

Uzasadnienie

Burmistrza Miasta B. decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. znak: [...] odmówił przyznania skarżącej U. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę H. F. Zdaniem organu w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bowiem niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach przewidzianych przez ten przepis.

W odwołaniu skarżąca opisała stan zdrowia matki, sytuację związaną ze sprawowaną opieką oraz wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO-NP-4115-55/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 15 stycznia 2019 r. matka skarżącej została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na czas określony do dnia 31 stycznia 2022 r., przy czym w orzeczeniu zaznaczono, iż niepełnosprawność powstała w wieku 18 lat a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 18 grudnia 2018 r. W aktach sprawy znajduje się także orzeczenie Lekarza Orzecznika KRUS z dnia 5 lutego 2021 r. na podstawie którego ww. została uznana za osobę okresowo niezdolną - do lutego 2024 r. do samodzielnej egzystencji.

Kolegium wyjaśniło, że stanowisko organu l instancji, co do treści art. 17 ust.1b nie zasługuje na akceptację, ponieważ mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 18 lat, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie decydujące znaczenie ma jednak nie fakt błędnej wykładni przepisu art. 17 ust.1b dokonanej przez organ ale okoliczności faktyczne ustalone przez organ w przeprowadzonym postępowaniu z których wynika, że skarżącej świadczenie nie przysługuje.

SKO podało, że osoba wymagająca opieki (ur. [...] 1952 r.) jest zamężna, jej mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ww. zamieszkuje wspólnie z mężem oraz synem, który mieszka w drugiej części domu, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, z kolei sprawująca nad nią opiekę skarżąca zamieszkuje w sąsiedztwie. Osoba wymagająca opieki jest osobą leczoną onkologicznie (chemioterapia) w związku z chorobą nowotworową.

Skarżąca sprawuje opiekę nad matką w ten sposób, że pomaga jej we wszystkich czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem: przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, kąpiel, zmiana bielizny), podaje lekarstwa, załatwia wizyty lekarskie, zajmuje się czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a to: sprzątaniem, praniem oraz robieniem zakupów, zapewnia także dowóz do szpitala i ustala wizyty lekarskie w związku z prowadzona terapią.

Ponadto jak wynika z ustaleń organu, oprócz skarżącej zobowiązane do alimentacji matki jest jej rodzeństwo ([...] osób). Wszyscy z [...] rodzeństwa - według ich oświadczeń znajdujących się w aktach sprawy nie mogą sprawować opieki nad matką - pracują, rzadko bywają w domu, nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką.

Mając na względzie ustalony stan faktyczny sprawy Kolegium uznało, że mimo faktu iż matka skarżącej jest osobą posiadającą orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji to fakt, że zobowiązane do alimentacji wobec niej - oprócz skarżącej - jest jeszcze pozostałe [...] jej dzieci - nie daje podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki należą do zwykłych czynności dnia codziennego jakie zwykle wykonują osoby wspólnie razem zamieszkujące. Również rezygnacja przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym, w ocenie SKO, nie pozostaje w związku przyczynowo skutkowym ze sprawowaną opieką ze względu na zakres sprawowanej opieki jak i na fakt, że w domu osoba wymagająca opieki pozostaje wspólnie z mężem oraz synem (który zamieszkuje w drugiej części domu). Wprawdzie mąż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności a syn o stopniu umiarkowanym, jednakże trudno uznać, iż nie mogliby się w ogóle zajmować osobą wymagającą opieki (ewentualnie wezwać pomoc w razie nagłego pogorszenia stanu zdrowia) podczas nieobecności skarżącej (w związku z wykonywaną pracą w gospodarstwie rolnym).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - art. 17 § 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez: - odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy spełnia ona wszystkie warunki określone w ww. przepisie, a w sprawie nie występują przesłanki negatywne;
2. - nieuprawnione przyjęcie, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;
3. - art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tj. błędne ustalenie co do zakresu sprawowanej faktycznej opieki, w zakresie wymaganym stanem zdrowia. Nieuprawnione uznanie, że ojciec skarżącej oraz jej brat mogą sprawować opiekę nad chorą matką podczas gdy z uwagi na swój stan zdrowia sami wymagają pomocy;
4. - art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku w oparciu o rzekomą sprzeczność z zasadami współżycia społecznego, podczas gdy taka podstawa oddalenia nie występuje w przepisach k.p.a. lub w innych przepisach dotyczących rozpoznawanej sprawy, a tym samym zastosowanie kryterium niemającego oparcia w przepisach prawa, co jest sprzeczne z zasadą praworządności.
5. - art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić bowiem należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność.

Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.

Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).

Podkreślić należy w tym miejscu, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie.

Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).

Niewątpliwie matka skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą opieki, leczy się onkologicznie. Mieszka wspólnie z mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz synem, który mieszka w drugiej części domu, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca mieszkająca w sąsiedztwie sprawuje opiekę nad matką. Jak wynika z ustaleń organu: przygotowuje i podaje posiłki, podaje lekarstwa, załatwia wizyty lekarskie, zajmuje się czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a to: sprzątaniem, praniem oraz robieniem zakupów, zapewnia także dowóz do szpitala i ustala wizyty lekarskie w związku z prowadzoną terapią.

Nie sposób przyjąć jednak, aby czynności te mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Natomiast czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, podaniu posiłku, czy leku oraz organizowanie wizyt lekarskich nie są czynnościami uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia.

Mając na uwadze powyższe nie sposób przyjąć, że zakres i rozmiar opieki wykonywanej nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zwłaszcza, że stan zdrowia matki skarżącej choć ciężki, nie uniemożliwia jej pozostania bez opieki córki (skarżącej) przez kilka godzin dziennie. Powyższe potwierdza okoliczność oddzielnego zamieszkiwania skarżącej i jej matki. Ponadto, co istotne w tym samym domu mieszka brat skarżącej, który ma orzeczenie o umiarkowanym, a nie znacznym stopniu niepełnosprawności. Może zatem pomóc matce stosownie do stanu swojego zdrowia. Jest bowiem w stanie, pomimo choroby, prowadzić oddzielne gospodarstwo domowe

Ponadto, zdaniem Sądu, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama.

Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m.in. w u.ś.r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.

Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa).

Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o.")

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że skarżąca posiada jeszcze [...] rodzeństwa, a zatem mogą oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną.

Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. W aktach brak dowodu aby skarżąca, czy też jej matka próbowały wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od pozostałego rodzeństwa skarżącej.

W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez rodzeństwo skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki.

Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.

Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny.

Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP).

Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).

Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca zrezygnowała w 2021 r. z pracy w gospodarstwie rolnym. Zwrócić należy jednak w tym miejscu uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), w której wskazano, że rolnik przy właściwej organizacji pracy, może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

W konsekwencji powyższych rozważań, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na względzie, Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie zasługują na uwzględnienie również podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27 kwietnia 2020, II OSK 445/19). Tymczasem w toku postępowania organy dokonały ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Skarżąca zarzucając naruszenie ww. przepisów nie precyzuje na czym miałoby ono polegać. Nie jest także zasadny zarzut, iż w sposób nieuprawniony organy przyjęły, "że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane".

Organy bowiem nie ustalały sposobów wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe dzieci, lecz zwróciły uwagę na powyższy obowiązek wynikający wprost z ustawy. Zgodnie bowiem z art. 87 k.r.o. rodzice i dzieci są obowiązani do wzajemnego szacunku i wspierania się, a dalsze przepisy (art.128 -140 k.r.o.) precyzują obowiązek alimentacyjny oraz możliwość jego wyegzekwowania, jak również roszczeń zwrotnych przed sądem powszechnym. Przypomnienie o ww. obowiązku przez organy i uwzględnienie go przy ocenie ww. związku przyczynowo-skutkowego jest zatem zgodne z obowiązującym prawem. Kwestionując powyższe skarżąca nie wykazała, aby ona, czy też jej matka żądały w pierwszej kolejności wykonania ww. obowiązku od rodzeństwa.

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.