Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1272/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez B. P., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r., znak: SKO-Np.-4115-230/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 6 kwietnia 2022 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie 1 marca 2022 r., bezterminowo w związku z opieką nad matką M. P. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., znak: [...], Wójt Gminy R. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji powołał treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że w dniu 8 marca 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 22 maja 2012 r., znak: [...], przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 kwietnia 2012 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić.

Organ ustalił, że skarżąca sprawuje wyłączną opiekę nad matką, która jest osobą niepełnosprawną z ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Ponadto pobiera zasiłek opiekuńczy przyznany na okres zasiłkowy 2021/2022, tj. od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. w związku z opieką nad matką. Skarżąca ma 54 lata, jest osobą w wieku aktywności zawodowej, ale nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, zanim przejęła opiekę nad matką po zmarłej siostrze (tj. od 1 września 2018 r. do nadal sprawuje opiekę mając ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skarżąca codziennie jest u matki od 8:00 do 13:00, pomaga jej w ubieraniu się, myciu, przygotowuje śniadanie, podaje leki, smaruje maściami, wykonuje pomiary glikemiczne, gotuje obiad, sprząta, robi zakupy.

Następnie od godziny 13:00 do 16:00 jest w swoim domu. Od godziny 16:00 do 20:00 ponownie jest u matki i w tym czasie podaje leki, przygotowuje kolacje, smaruje maściami, mierzy cukier i ciśnienie. Zdarzają się sytuacje kiedy matka skarżącej źle się czuje i w tym czasie wnioskodawczyni jest cały dzień do dyspozycji, w razie potrzeby również w nocy. Skarżąca nie jest w stanie podjąć żadnej pracy, gdyż musi być w pełnej gotowości do podejmowania czynności opiekuńczych.

Ponadto z załączonego do akt sprawy wywiadu środowiskowego, jak również z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 14 marca 2022 r. wynika, że oprócz skarżącej obowiązek alimentacyjny względem chorej matki, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży jeszcze na jej bracie zamieszkałym w S. Z kolei z oświadczenia brata z dnia 23 marca 2022 r. wynika, że pracuje on dorywczo i często go nie ma całymi dniami w domu, dlatego nie ma możliwości opiekować się chorą matką. Ma również na utrzymaniu rodzinę.

W ocenie organu pierwszej instancji zakres sprawowanej opieki przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Z akt sprawy nie wynika aby matka skarżącej była obłożnie chora i w związku z tym wymagała stałej, permanentnej opieki ze strony opiekuna (należy podkreślić, że w/w prowadzi odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe). Nadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki ciąży w takim samym stopniu na wszystkich dzieciach tj. skarżącej i jej bracie, a wykonywanie pracy zawodowej, dorywczej nie zwalnia z jego spełnienia. Obowiązek ten nie musi polegać wyłącznie na osobistych staraniach osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego rodzica, ale również może przybrać inną formę niesienia pomocy jak m.in. współopłacanie ww. usług opiekuńczych.

Z załączonego materiału dowodowego, tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 22 maja 2012 r., znak: [...], nie można wywnioskować, iż niepełnosprawność istnieje od 5 kwietnia 2012 r., ponieważ nie można ustalić daty powstania stopnia niepełnosprawności.

Z kolei z uwagi na fakt, że skarżąca nie pracowała wcześniej niż orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności w ocenie organu pierwszej instancji nie sposób przyjąć, iż zrezygnowała z zatrudnienia, aby zająć się niepełnosprawną matką. Ponadto organ pierwszej instancji dodał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle jednoznacznie wskazanych przez sam Trybunał Konstytucyjny skutków ww. wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, pozostaje obowiązującym przepisem prawa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając w nim organowi pierwszej instancji błędne zastosowanie normy prawnej, wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ponadto, dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, czego skutkiem było niewłaściwe, w jej ocenie, przyjęcie przez organ braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez nią a opieką nad matką, podczas, gdy taki związek istnieje. Zarzuciła także organowi naruszenie przepisów postepowania – art. 6, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przyznanie jej świadczenia.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji przyjął, iż odwołująca nie spełnia przesłanki wynikającej z wyżej opisanego art. 17 ust. 1b ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki tj. M. P., zgodnie z wyżej opisanym orzeczeniem o niepełnosprawności powstała w późniejszym okresie, niż wymaga tego przepis art. 17 ust. 1b ustawy.

Zdaniem Kolegium powyższe stanowisko jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b tej ustawy. Cytowany wyżej przepis stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej.

Kwestia skutków powyższego wyroku była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, których stanowisko - w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie - jest stosunkowo jednolite. Sprowadza się do stwierdzenia, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności.

Kolegium wskazało także, że z przeprowadzonego w dniu 14 marca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z synem i zamieszkuje w sąsiedztwie matki. Skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej, ale nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Skarżąca przejęła opiekę nad matką po zmarłej siostrze. Od momentu śmierci siostry, tj. od września 2018 r. do nadal, opiekuje się matką (wcześniej była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna). Z kolei matka skarżącej jest wdową. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w odrębnym domu w sąsiedztwie córki. Jak ustalono

1. - choruje przewlekle na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, choroby płuc, zwyrodnienie stawów biodrowych, miażdżycę, przepuklinę. Ponadto jest po zawale i udarze, cierpi również na zachwiania równowagi spowodowane zawrotami głowy. Jest w stanie samodzielnie przejść nieduży odcinek. Ma problemy z wykonywaniem najprostszych czynności tj.: mycie, ubieranie, przygotowanie posiłków, co spowodowane jest reumatyzmem, niedowładem rąk. Pozostaje pod stałą kontrolą lekarza podstawowej opieki zdrowotnej i przyjmuje na stałe leki. Ww. nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych, jest osobą całkowicie uzależnioną od pomocy osób trzecich. Skarżąca codziennie od 8:00 do 13:00 jest u matki i pomaga w ubieraniu się, myciu, przygotowuje posiłki, podaje leki, smaruje maściami, wykonuje pomiary glikemii, gotuje obiad, sprząta, robi zakupy. Następnie od godz. 13:00 do 16:00 jest w swoim domu, załatwia swoje sprawy. Od godz. 16:00 do 20:00 w/w jest ponownie u mamy i w tym czasie podaje leki, przygotowuje kolację, smaruje maściami, mierzy poziom cukru i ciśnienie. Opieka nad chorą matką jest dla skarżącej obciążająca, gdyż wymaga pełnej dyspozycyjności przez całą dobę. Nie jest w stanie podjąć żadnej pracy, gdyż jest na każde wezwanie matki. W/w ma ustalone prawdo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca ma również brata, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, jednak brat - jest okazjonalnie u mamy.

W ocenie Kolegium z zaprezentowanych wyżej ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie nie można wnioskować, że faktyczny zakres opieki jaki wykonuje odwołująca względem niepełnosprawnej matki, był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 17 ustawy, obligatoryjną przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, iż odwołująca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, zatem nie wyczerpuje ona zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która jak już wcześniej wspomniano ma być trwała. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, robienie zakupów, dawkowanie lekarstw, zapewnienie dostępu do usług medycznych oraz innych instytucji - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo, czy prowadzący gospodarstwo rolne.

Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą (leżącą) i porusza się - choć z trudnością -samodzielnie. Ponadto matka skarżącej jest osobą kontaktową. Ww. pod nieobecność skarżącej jest w stanie pozostać sama w domu. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć więc, iż skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, a tym samym nie wyczerpuje ona zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która jak już wcześniej wspomniano ma być trwała. Z powyższego wynika, iż zakres świadczonej opieki pozwala matce skarżącej na samodzielne funkcjonowanie w odrębnym niż odwołująca miejscu zamieszkania.

Organ wyjaśnił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.

Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Z powyższego wynika, iż musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym.

Z normy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że oprócz skarżącej zobowiązanym do alimentacji matki jest brat skarżącej. Ze złożonego przez ww. oświadczenia wynika, że nie jest on w stanie sprawować opieki nad matką, ponieważ pracuje dorywczo i ma na utrzymaniu swoją rodzinę. Zatem po jego stronie nie ma przeszkód - które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego - mających charakter obiektywny, niezależny od jego woli.

Tymczasem - jak wskazują zasady doświadczenia życiowego - w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad rodzicami, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości, posiada własną rodzinę i pracuje zawodowo a wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji.

Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. W ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym.

W ocenie Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy brak jest również związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki. Z przedłożonego do akt sprawy wydruku dotyczącego skarżącej z Powiatowego Urzędu Pracy w N. wynika, że skarżąca nie pracowała wcześniej niż orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności u matki. Zatem - w ocenie Kolegium - nie sposób przyjąć, iż ww. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:

1. 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:
2. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Kolegium, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia;
3. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego;
4. 2) art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma syna nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów syn ten nie sprawuje nad nią opieki;
5. 3) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą, a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 § 2 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W myśl natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki m. in. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia 30 października 2017 r. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 października 2020 r. Z kolei orzeczeniem z dnia 17 listopada 2021 r. ustalono jej niezdolność do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2023 r., zaś jako datę powstania niezdolności ustalono dzień 1 marca 2020 r.

W pełni zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, które zasadnie podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za błędne uznać należało stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji powinien wziąć bowiem pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.

Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji istotnie było nieprawidłowe.

Sąd nie podziela jednakże stanowiska Kolegium, że "...faktyczny zakres opieki jaki wykonuje odwołująca względem niepełnosprawnej matki, był tego rodzaju, że uniemożliwiałby to jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym", a w konsekwencji, że odmowa przyznania skarżącej żądanego świadczenia była prawidłowa.

Podkreślić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Ustalenie i następnie wskazanie w decyzji, że skarżąca jest u matki w godzinach od 13 do 16, a następnie ponownie od 16 do 20.00 o niczym jeszcze nie przesądza. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205).

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).

Stanowisko Kolegium, że skarżąca wykonuje czynności pielęgnacyjne takie jak: przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, robienie zakupów, dawkowanie lekarstw, zapewnienie dostępu do usług medycznych oraz innych instytucji – które w ocenie Kolegium, jak wskazało - nie odbiegają od czynności, jakie wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo, czy prowadzący gospodarstwo rolne, świadczy o zbyt pobieżnej i pochopnej ocenie czynności opiekuńczych, wykonywanych przez skarżącą.

Każdy przypadek wymaga w tym względzie, rzecz jasna indywidualnej, wnikliwej oceny. Organ musi więc stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym są tak absorbujące wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.

Zdaniem Sądu niezbyt wnikliwie oceniło Kolegium, że w tym wypadku zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca przy matce, nie są aż tak absorbujące, że wykluczają podjęcie przez nią pracy lub innego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z ustaleń przeprowadzonego w dniu 14 marca 2022 r. w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej przewlekle choruje na cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, chorobę płuc. Cierpi na zwyrodnienie stawów biodrowych, miażdżycę, przepuklinę. Przeszła zawał serca i udar, co ważne, ma zachwiania równowagi spowodowane zawrotami głowy. Niejednokrotnie zdarzały się upadki ze stłuczeniami. Jest w stanie co prawda przejść nieduży odcinek drogi, ale nie jest w stanie wyjść po schodach, czy też przejść dłuższy dystans. Wymaga podtrzymywania i asekuracji. Co najistotniejsze w świetle okoliczności stanu zdrowia matki skarżącej dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma ona problemy z wykonywaniem najprostszych czynności takich jak mycie, ubieranie się, przygotowanie posiłków, a spowodowane jest to niedowładem rąk i reumatyzmem. Nie jest w stanie utrzymać czasami czegokolwiek w rękach.

W kontekście powyższych ustaleń budzi zatem wątpliwości stwierdzenie przez Kolegium, że czynności opiekuńcze nie mają charakteru tego rodzaju, iż należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. W świetle ustaleń pracownika socjalnego dokonanych podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zastrzeżenia budzą stwierdzenia Kolegium, że "...matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą (leżącą) i porusza się - choć z trudnością -samodzielnie. Ponadto, że matka skarżącej jest osobą kontaktową, a pod nieobecność skarżącej jest w stanie pozostać sama w domu.

Zdaniem Sądu bez wniknięcia "w głąb" w charakter czynności opiekuńczych i to, co ważne, w relacji do niepełnosprawności matki skarżącej i jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, stanowisko Kolegium nie jest przekonywujące.

W związku z powyższym ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie ustaliło w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego niniejszej sprawy – na ile matka skarżącej może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym bez pomocy osób bliskich.

Organy orzekające winny, zdaniem Sądu, wnikliwiej ustalić, stan samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej przy wykorzystaniu skali Barthela, tj. międzynarodowej skali stosowanej w ocenie sprawności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę. Taki formularz wypełnia w przychodni lekarz, bądź pielęgniarka środowiskowa, by pacjent, który wymaga opieki długoterminowej mógł zostać do niej zaklasyfikowany. Na skalę Barthela składa się dziesięć czynności dnia codziennego, takich jak np. spożywanie posiłków, poruszanie się, ubieranie, rozbieranie, higiena osobista, korzystanie z toalety czy kontrolowanie czynności fizjologicznych. W tym celu organy winny wezwać skarżącą do przedstawienia takiego dokumentu z przeprowadzonej oceny, sprawności syna skarżącej przez wskazane powyżej podmioty opieki lekarskiej (uzupełnienie wniosku o dokumenty, które powinny być dołączone do wniosku jako załączniki – art. 24a ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Nie jest bez znaczenia również i fakt, że skarżącej przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. Wprawdzie Sąd nie dokonuje kontroli w tym postępowaniu, co rzecz jasna, decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale przyznanie tego świadczenia wymaga spełnienia podobnych przesłanek, jak w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Także jest wymagane spełnienie przesłanki rezygnacji, czy nie podejmowania zatrudnienia, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Przy tych samych okolicznościach stanu faktycznego, nie jest to obojętne dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Po drugie, fakt wykonywania przez osoby zobowiązane do alimentacji pracy zarobkowej z pewnością nie uzasadnia sam w sobie zwolnienia z tego obowiązku, niemniej jednak nie przesadza również automatycznie, że po ich stronie nie zachodzą inne uniemożliwiające to przeszkody o charakterze obiektywnym. Kategoryczne stwierdzenie przez Kolegium, że po stronie brata skarżącej, zobowiązanego do alimentacji matki, który pracuje dorywczo i ma na utrzymaniu rodzinę, nie ma przeszkód, które by świadczyły o niemożliwości z wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, nie jest niczym poparte i nie zostało to w sposób należyty zweryfikowane choćby w kwestii możliwości finansowej partycypacji w kosztach świadczonej matce opieki.

Dopiero tak zebrany materiał dowodowy da, w ocenie Sądu, pełny obraz rzeczywistego stanu faktycznego i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i zgodnie z zasadą dochodzenia przez organ do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) stwarzając organowi możność wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) i ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), poprzez wskazanie w jego uzasadnieniu, w myśl art. 11 k.p.a., motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności tych odnoszących się do kwestii faktycznych i prawnych istnienia, bądź nie, w oparciu o zebrany w pełni i całościowo oceniony materiał dowodowy, związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, czy tez niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zawodowej przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki przez niego nad niepełnosprawną matką.

Mając powyższe na uwadze Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnie z postanowieniami artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę do uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć, zgodnie z postanowieniami 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

Zgromadzony dotąd materiał dowodowy nie dawał bowiem wystarczającej podstawy do orzekania co do istoty sprawy. Nie dawał on więc podstawy do skorzystania przez Kolegium, jako organu odwoławczego, ze swych kompetencji wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. W sytuacji, gdyby po ustaleniu zaistnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jedyną przeszkodą dla przyznania żądanego świadczenia byłoby ustalenie dla osoby wymagającej opieki prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organy pouczą skarżącą w kwestii wyboru świadczenia. Organy winny jednakże wziąć także pod uwagę, że: "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, ale jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyroki NSA: z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19; z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2018 r., IV SA/Po 712/18; zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 48/22; LEX nr 3368711).

Skarga z powyższych przyczyn musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), gdyż skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.