Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 lipca 2023 r. nr SKO-NP-4115-138/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 13 marca 2023 r. nr GOPS.ŚRiA.5232.96.23.ODM o odmowie przyznania P. C. (dalej także jako skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. C. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 13 marca 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. C. (ur. 1947 r.), legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 17 stycznia 2023 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Targu [...] stwierdzono, że niepełnosprawność S. C. istnieje od 28 października 2022 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 listopada 2022 r. Orzeczenie o niepełnosprawności wydano na stałe, a naruszenie organizmu jest trwałe i nie ma możliwości poprawy. Organ I instancji wskazał, że stan zdrowia ojca skarżącgo, Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, określił jako uniemożliwiający aktywność indywidualną i społeczną, przejawiającą się brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania, prowadzenia gospodarstwa domowego i aktywności społecznej adekwatnej do wieku, płci i środowiska według powszechnie przyjętych i akceptowanych zachowań.
Wymaga on również stałej lub długotrwałej opieki i pomocy osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, co potwierdza wywiad przeprowadzony w dniu 10 marca 2023 r. Organ I instancji stwierdził, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż ojciec skarżącego jest osobą leżącą i "pampersowaną" oraz wymaga pomocy i opieki przy wszystkich czynnościach życiowych, jednak w ocenie organu I instancji nie spełnia on przesłanek art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ przychylił się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze K 38/13, który uznał tą negatywną przesłankę za niezgodną z art. 32 ust.1 Konstytucji RP, jednak podkreślił, że organ administracji publicznej może wydawać decyzje wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących i zgodnych z ustawą zasadniczą, tj. Konstytucją RP.
Organ wskazał również, że skarżący przebywał za granicą, ale około rok temu, rozwój choroby ojca i matki zmusiły go do powrotu do kraju aby się nimi zaopiekować. Obecnie skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zakopanem jako osoba bezrobotna. W trakcie rejestracji otrzymał dwie oferty pracy, ale po zapoznaniu się z warunkami oferowanymi przez pracodawcę, musiał z nich zrezygnować, ponieważ podjęcie pracy uniemożliwiało mu opiekę nad rodzicami, o czym powiadomił PUP w Zakopanem, dostarczając orzeczenia o niepełnosprawności rodziców. Matka skarżącego jest także osobą niepełnosprawną, która na dzień dzisiejszy, nie posiada prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności, ponieważ zostało złożone odwołanie od orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z wywiadu przeprowadzonego w dniu 10 marca 2023 r., matka skarżącego porusza z dużą trudnością, za pomocą chodzika lub kuli.
Cierpi na zanik pamięci. Organ I instancji zaznaczył, że opiekę nad rodzicami mogłaby sprawować siostra skarżącego, ale na stałe przebywa za granicą z całą swoją rodziną. Zdaniem organu I instancji, mimo braku prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącego z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego domniemywać można, iż nie jest ona w stanie sprawować opieki nad chorym mężem. Organ stwierdził, że skarżący zrezygnował z pobytu za granicą aby opiekować się rodzicami jednakże art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18-stego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W związku z tym organ I instancji uznał swoją decyzję za zasadną.
W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie mu - od dnia złożenia wniosku, tj. 21 lutego 2023 r. - świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad jego niepełnosprawnym ojcem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę wydania decyzji odmownej, w sytuacji, gdy treść przepisu została uznana za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, co skutkowało bezpodstawną odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 17 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 13 marca 2023 r. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji co do zasady jest prawidłowe pomimo błędnego uzasadnienia. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku. Organ II instancji wyjaśnił, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym Kolegium uznało, że okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, tj. ojca skarżącego powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia.pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Za bezsporne w sprawie organ II instancji uznał to, że na skarżącym jako synu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wymagającego opieki ojca. Przy czym z akt sprawy wynika, że nie jest on jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji ojca, bowiem posiada jeszcze siostrę, na której w tym samym stopniu co na nim ten obowiązek ciąży. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż siostra skarżącego mieszka wraz z rodziną na stałe w USA i nie ma możliwości fizycznej opieki nad rodzicami.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że S. C. pozostaje w związku małżeńskim z J. C., która na chwilę obecną nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Organ II instancji stwierdził, że literalna wykładnia tego przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Poza tym kwestia wykładni powyższego przepisu prawa była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., zgodnie z którą: 1) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych);
2) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Zdaniem Kolegium, wobec podjętej uchwały, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w związku z niepodejmowaniem czy rezygnacją przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ nadmienił, iż matka skarżącego legitymuje się obecnie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, tym samym Kolegium nie miało innej możliwości niż stwierdzić, że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem.
Kolegium zwróciło także uwagę, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są tzw. usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z aktywności zawodowej lub podejmować zatrudnienie w ograniczonym jej zakresie czasowym. Ww. usługi obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Poza tym Kolegium uznało, że czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, palenie w piecu, robienie zakupów, sprzątanie, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Opisane wyżej czynności to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności te skarżący wykonuje nie tylko specjalnie dla rodziców, ale również dla siebie choćby z racji wspólnego gospodarowania.
Zatem w ocenie organu odwoławczego wykazany przez skarżącego zakres opieki, tj. zmiana pampersów, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał go do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy biorąc pod uwagę również to, że istnieje jeszcze inna osoba zobowiązana do współudziału w opiece nad niepełnosprawnym ojcem oraz możliwość skorzystania przez odwołującego w opiece nad ojcem z wyżej opisanych usług opiekuńczych realizowanych przez państwo.
Kolegium stwierdziło zatem, że w niniejszej sprawie trudno przyjąć, iż występuje związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem z uwagi na fakt, iż skarżący - jak wynika z wydruku raportu PUP w Zakopanem - nie podejmuje zatrudnienia od 2014 r., a więc nie pracował przez 8 lat przed koniecznością objęcia ojca stałą opieką. Zatem nie podejmowanie przez niego zatrudnienia niewątpliwie nie było spowodowane koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu ojcu całodobowej opieki a innymi względami.
Ponadto organ II instancji zauważył, że z akt sprawy bezspornie wynika, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca ciąży w takim samym stopniu na siostrze skarżącego, w stosunku do której nie wskazano żadnych obiektywnych okoliczności wyłączających możliwość jej współudziału w zorganizowaniu opieki tak aby skarżący nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium, fakt, że osoba zobowiązana do opieki mieszka poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, poza krajem, posiada rodzinę i wykonywane obowiązki zawodowe nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą, w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek ten nie musi bowiem polegać wyłącznie na osobistych staraniach osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego rodzica, ale może przybrać także inną formę niesienia pomocy jak m.in. współopłacanie w/w usług opiekuńczych. Kolegium uznało zatem, że ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez zaniechanie zawieszenia przez organ II instancji niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z odwołania J. C. o ustalenie stopnia niepełnosprawności toczącej się przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...], podczas gdy rozstrzygnięcie to jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia niniejszej sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez ustalenie istotnych dla sprawy faktów z pominięciem wskazywanych przez skarżącego okoliczności i sprzecznie ze zgromadzoną dokumentacją, a w efekcie uznanie, że żona S. C. nie spełnia kryteriów ustawowych w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, a w efekcie wydania decyzji odmownej skarżącemu;
- 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. i dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wzajemnie sprzeczny a w konsekwencji ustalenie, że skarżący nie podejmował zatrudnienia na długo przed koniecznością sprawowania opieki nad rodzicami (a zatem brak jest związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki), w sytuacji gdy skarżący do 2022 r. stale przebywał i pracował za granicą, co wynika ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego (wywiad środowiskowy);
- 4) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że faktyczne sprawowany przez skarżącego zakres opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy sytuacja zdrowotna ojca skarżącego wymagała nieustannej pomocy w zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych, co więcej skarżący pozostawał w stanie ciągłej gotowości by pomoc tę zapewnić;
- 5) przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu prze organ, że istnienie osoby zobowiązanego do alimentacji w równym stopniu, obok skarżącego, wyłącza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy skarżący spełnił wszelkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, przy jednoczesnym braku okoliczności wyłączających przyznanie tego świadczenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty stanowiące rozwinięcie powyższych zarzutów, a które jego zdaniem przemawiają za zasadnością tych zarzutów. Ponadto wskazał, że jego ojciec zmarł w dniu 20 maja 2023 r. wobec czego domaga się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku do śmierci ojca, kiedy to faktycznie sprawował opiekę nad ojcem i nie mógł podjąć zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 lipca 2023 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 13 marca 2023 r., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia, mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Ww. przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie ww. z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
- 4) (uchylony);
- 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji nastąpiła z powodu braku realizacji przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. Jak jednak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na tej przesłance, a to z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym, w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.
Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z matką skarżącego, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego najpierw oświadczył, że matka skarżącego nie ma do dnia rozprawy orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Po zamknięciu rozprawy, pełnomocnik skarżącego wszedł na salę i oświadczył, że uzyskał informację telefoniczną od głównego pełnomocnika skarżącego, że matka skarżącego wyrokiem z dnia 9 października 2023 r. ma stwierdzony znacznym stopień niepełnosprawności, jednak nie był w stanie powiedzieć od kiedy stopień ten niepełnosprawności został stwierdzony. Oznacza to jednak, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji (tj. 17 lipca 2023 r.) matka skarżącego nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a przynajmniej żaden z organów nic o tym nie wiedział.
Również Sąd nie został o tym fakcie prawidłowo poinformowany, ponieważ przez pół roku pełnomocnik skarżącego nie dołączył odpisu wyroku ani też nie opisał tego w żadnym piśmie procesowym. Nie wiadomo również czy wyrok ten jest prawomocny.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym powstałym na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pojawiały się rozbieżne stanowiska odnośnie do tego, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest odstąpienie od literalnego jego brzmienia i zastosowanie wykładni celowościowej, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej alimentacyjnie w dalszej kolejności również w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym.
Rozbieżności te zostały wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu uchwały NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na zmiany w stanie prawnym. Następnie podniósł, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy i winna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest jednak wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca użył określenia należącego do języka prawnego.
Ponadto, w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Z kolei, w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Odesłanie zaś zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do tychże przepisów w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Zdaniem NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Z kolei, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże więc pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Sąd w składzie niniejszym zgadza się z zaprezentowanym w przedmiotowej uchwale stanowiskiem, dlatego brak było podstaw do zastosowania procedury, o której mowa w powołanym art. 269 § 1 p.p.s.a.
Z tych więc względów jako zasadną należało uznać odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu wydania zaskarżonej decyzji ojciec skarżącego pozostawał w związku małżeńskim z osobą, która legitymowała się wówczas orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, słusznie organ II instancji stwierdził zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Dodatkowo należy podkreślić, że organy prawidłowo także wskazały, że w opiece nad ojcem skarżącego winna również uczestniczyć jego córka. Co prawda mieszka ona za granicą, jednak nie można tego uznać za przeszkodę w sprawowaniu opieki nad matką. Zgodnie z treścią art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 ze zm., zwanej dalej K.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości, czy też za granicą niewątpliwie mogą utrudniać sprawowania opieki matką, jednak jej nie uniemożliwiają.
Świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 21/90, stwierdził, że: "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania".
Z kolei w doktrynie wskazuje się, że "W art. 128 k.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Zatem niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką (zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/20).
W konsekwencji powyższego, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do siostry skarżącego w wywiązywaniu się przez nią ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez przekazanie stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwiłyby wynajęcie opiekuna, bądź stanowiły wynagrodzenie dla skarżącego z tytułu faktycznego wykonywania przez niego czynności opiekuńczych wobec matki.
Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że te okoliczności stanu faktycznego sprawy również uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad ojcem.
Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca skarżącego i konieczności opiekowania się ojcem przez skarżącego, który jest jego synem, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać jeszcze należy, że sprzeczna z prawem, w tym normami konstytucyjnymi (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) nakazującymi pomoc Państwa rodzinom w trudnej sytuacji oraz ww. ustawami, a także nie do pogodzenia z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.), byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa, obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców. W takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji, gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny zobowiązanych do alimentacji. Doprowadziłoby to też do - z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając (w tym przypadku siostrę skarżącego) faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki matce), a - z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują.
W konsekwencji, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica, naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP); (wyrok WSA z dnia 19 października 2022 r., III SA/Kr 589/22, CBOSA)
Zdaniem Sądu, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o zobiektywizowane kryterium – konieczność wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia, wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców.
W konsekwencji powyższego, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do siostry skarżącego w wywiązywaniu się przez nią ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które będą wynagrodzeniem dla skarżącego z tytułu faktycznego wykonywania przez niego czynności opiekuńczych wobec ojca.
Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad ojcem. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione.
Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako nieuzasadnioną.