Uzasadnienie
Decyzją z 19 czerwca 2023 r., Burmistrz Miasta Chrzanowa odmówił skarżącej (M. Ż.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia przesłanki, o której w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej określanej jako: "u.ś.r." Matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z 28 lutego 2014 r. Z orzeczenia tego jednocześnie wynikało, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast stopień niepełnosprawności datowała się od 24 stycznia 2014 r. Organ stwierdził, że chociaż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem 21 października 2014 r., K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust.1b u.ś.r., to nie zmieniło to sytuacji prawnej, a skarżąca "musi czekać na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów osoba niepełnosprawnych".
W odwołaniu skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Podała też, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, która wymaga całodobowej opieki, gdyż jej po operacji stawu biodrowego, a obecnie oczekuje na wstawienie endoprotezy do drugiego stawu biodrowego. Matka cierpi też na niedrożność jelit, schorzenia kręgosłupa i nadciśnienie tętnicze oraz ma problemy z poruszaniem się – porusza się za pomocą balkonika przy asekuracji innych osób.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 16 sierpnia 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium w pierwszej kolejności powołało się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazujących, że organy administracji publicznej powinny stosować się do wykładni art. 17 ust.1b u.ś.r. nadane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13.
Kolegium stwierdziło dalej, że w sprawie brak jest związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką. Skarżąca nie zrezygnowała bowiem z pracy w celu sprawowania opieki nad matką – opiekuje się matką od 2016 r., podczas gdy jej ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 1997 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podała, że do 2013 r. jej matka była na utrzymaniu ojca skarżącej i już wtedy była chora. Po śmierci ojca matka otrzymała rentę rodzinną, a w 2014 r. orzeczono u matki znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca podała, że chciałaby podjąć zatrudnienie, niestety nie ma takiej możliwości, gdyż stan matki jeszcze się pogorszył - obecnie jest osoba lezącą, co wynika, z zaświadczenia lekarskiego załączonego do skargi. Podała też, że opiekę nad matka sprawuje sama, gdyż brat zatrudniony jest w pełnym wymiarze godzin i nie jest w stanie podjąć się opieki nad matką. Skarżąca zważyła też, że na 4. stronie decyzji Kolegium błędnie orzekło o braku przyznania świadczenia w związku z opieką nad bratem, zamiast matką.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organy dokonując a to błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego (organ I instancji błędnie powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r.), a to błędnie ustalając stan faktyczny (Kolegium wskazywało na opiekę nad bratem, a nie nad matką, a na dodatek w ogóle nie badało sytuacji rodzinnej i finansowej brata skarżącej w zakresie potencjalnej pomocy siostrze) dowolnie ustaliły stan faktyczny istotny dla sprawy.
Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W ocenie Sądu, słuszne było stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.
Odnosząc się natomiast do pozostałych elementów stanu faktycznego, to organ I instancji zgromadził w aktach wywiad środowiskowy, z którego wynikało, że skarżąca od 7 lat mieszka faktycznie z matką. Kolegium uznało przy tym, że tylko dlatego, że ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 1997 r., to nie było możliwe przyznanie świadczenia.
Sąd zwraca jednak uwagę, że po pierwsze do 2013 r., żył małżonek niepełnosprawnej matki skarżącej, a więc skarżąca nie była uprawniona do starania się o świadczenie. Orzeczenie o niepełnosprawności matki zostało wydane też dopiero 28 lutego 2014 r., a więc i w tym przypadku nie można skarżącej czynić zarzutu, że nie wystąpiła o przyznanie świadczenia przed tą datą.
Sama skarżąca jest jeszcze w wieku przedemerytalnym (rocznik 1968), a więc potencjalnie mogłaby podjąć zatrudnienie, zwłaszcza że zamieszkuje w C., tj. mieście ze względu na wielkość i skomunikowanie, oferuje możliwość przyjęcia jakiejś oferty pracy, nawet w ograniczonym zakresie.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że skarżąca w wniesionej skardze wskazała, że jej matka uzyskała 35 punktów w skali Barthel. Organy na żadnym z etapie postępowania nie żądały od skarżącej dokumentacji dotyczącej samodzielności niepełnosprawnej matki.
W ocenie Sądu, istotne jest, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 965 z późn. zm.) osoby, które uzyskały 40 punktów lub mniej w skali Barthel mają prawo do gwarantowanej opieki długoterminowej w zakładach opiekuńczych. Skoro niepełnosprawna matka skarżącej uzyskała 35 punktów w skali Barthel, to jej stan zdrowia powinien zostać oceniony, jako wymagający istotnego zaangażowania opiekuna.
Zdaniem orzekającego Sądu, uzyskanie przez niepełnosprawną 35 punktów w skali Barthel (o ile zostanie potwierdzone przez skarżącą stosownym zaświadczeniem) lub niżej skutkuje uznaniem, że opieka nad taka osobą wymusza rezygnację opiekuna z aktywności zawodowej.
Kolegium negując istnienie związku przyczynowo-skutkowego w sposób bezpodstawny skupiło się wyłącznie na porównaniu daty ostatniej aktywności zawodowej skarżącej z datą wystąpienia o przyznanie świadczenia. W ocenie orzekającego Sądu wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (por. wyrok NSA z 6 lutego 2024 r., I OSK 128/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej.
Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. wyroki NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22; z 14 marca 2023 r., I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20).
Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 1096/22).
W konsekwencji powyższego, dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1655/22; z 26 maja 2023 r., I OSK 1205/22).
Niemniej jednak, w rozpatrywanej sprawie skarżąca ma brata, który potencjalnie mógłby jej pomóc w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium, a tym bardziej organ I instancji, nie ustalili jakichkolwiek okoliczności faktycznych w tym zakresie (gdzie brat mieszka; w jakim jest wieku; jaka jest jego sytuacja rodzinna, zdrowotna, finansowa) – aby móc w pełni ocenić, czy skarżąca z uwagi na zakres koniecznej opieki nad niepełnosprawną matką zmuszona była do niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
W ocenie Sądu organy naruszyły więc w stopniu mającym znaczenie dla sprawy art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. bowiem nie ustaliły istotnych okoliczności dla oceny stanu faktycznego.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy wezwą skarżącą o przestawienie karty oceny stanu samodzielności w skali Barthel (sporządzonej wg. Obowiązującego wzoru); ustalą jaki jest zakres wykonywanych czynności opiekuńczych; ustalą również okoliczności faktyczne dotyczące potencjalnej pomocy rodzeństwa (brata) w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką i ocenią, czy niepodejmowanie zatrudnienia jest związane z koniecznością sprawowania niezbędnej opieki.
Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).