Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. SO-04.8252.48.2023-1/23 odmówił przyznania skarżącej R. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - ojcem B. B. W ocenie organu, w sprawie nie da się stwierdzić związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a ustaleniem stopnia niepełnosprawności jej ojca, gdyż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2020 r., a rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w grudniu 2022 r. Organ uznał też, iż nie została spełniona przesłanka wieku powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b ustawy.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad ojcem, podczas gdy w/w przesłanka nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić licząc od momentu uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności;
- - art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem w zakresie wymaganym stanem zdrowia, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a ustaleniem stopnia niepełnosprawności brak związku przyczynowo – skutkowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia, względnie o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/532/2023 utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że moment powstania niepełnosprawności ojca skarżącej nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe nie skutkuje jednak automatycznie przyznaniem skarżącej przedmiotowego świadczenia. Ustalenie wyłączenia przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - nie zwalnia bowiem organu z obowiązku wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności pozostałych konstytutywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wyjaśniło, że w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia w postaci pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, gdyż ustalono, iż żona ojca skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto w dniu 7 czerwca 2023 r. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu żony ww. SKO podało, iż jak wynika z treści protokołu wywiadu środowiskowego, ojciec skarżącej posiada dwoje pełnoletnich dzieci: skarżącą (lat 57) oraz drugą córkę, która z uwagi na pracę zawodową nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem. Organ podkreślił, że na wszystkich dzieciach ciąży w równym, jednakowym stopniu obowiązek alimentacyjny, a zatem obowiązek przyczynienia się do zapewnienia należytej opieki i pomocy. Opieka taka może zostać zapewniona w różny sposób, w tym także poprzez skorzystanie z usług opiekuńczych i opłacenie tych usług przez wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki.
Ponadto z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec skarżącej mieszkał wraz z żoną z którą prowadził gospodarstwo domowe. Z kolei skarżąca wraz z mężem i synem mieszka w niedalekiej odległości. Skarżąca pomaga ojcu zarówno w czynnościach gospodarczych, jak i pielęgnacyjnych. Wskazano, iż codziennie: utrzymuje czystość w mieszkaniu, dba o zakupy spożywcze, przygotowuje i podaje posiłki, asystuje przy kąpieli oraz toalecie porannej i wieczornej, dba o przygotowanie odzieży osobistej i dziennej, pierze pościel oraz odzież, towarzyszy w wizytach lekarskich. W wywiadzie ustalono, iż osoba wymagająca opieki samodzielnie może wykonać niewiele czynności z uwagi na trudności w poruszaniu, pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym z powodu nowotworu złośliwego gruczołu krokowego, kości i szpiku kostnego. Wymaga stałego przyjmowania leków.
Niezależnie jednak od powyższego, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, gdyż w rozpatrywanej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem. Jak wynikało bowiem z przedstawionego jedynego świadectwa pracy (k.
7) skarżąca pracowała od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia 16 grudnia 2022 r. w wymiarze 1/4 etatu. W związku z faktem, iż innych świadectw pracy potwierdzających przebieg zatrudnienia nie przedstawiono, Kolegium pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. wezwało skarżącą do przedłożenia pisemnego oświadczenia przedstawiającego ostanie okresy zatrudnia. Skarżąca w oświadczeniu z dnia 5 lipca 2023 r. wskazała ostatnie okresy zatrudnienia, tj. od 1 września 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. w przedszkolu na stanowisku pomoc nauczyciela, od dnia 21 października 2020 r. do dnia 31 lipca 2021 r. w przedszkolu na stanowisku pomoc nauczyciela w wymiarze 1/2 etatu, od dnia 14 stycznia 2022 r. do dnia 17 lipca 2022 w F.H. L. na stanowisku sprzedawca oraz od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia 16 grudnia 2022 r. w F.H. D. na stanowisku sprzedawca w wymiarze 1/4 etatu. Mając na uwadze powyższe okresy zatrudnienia oraz datę powstania niepełnosprawności, Kolegium wskazało, że w sprawie brak jest spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudniania w związku z koniecznością opieki nad ojcem.
Ponadto organ wyjaśnił, że czynności jak: pranie, sprzątanie, prasowanie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Także utrzymywanie kontaktu z lekarzami oraz realizacja recept, nie wymaga całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Według Kolegium, czynności takie należą do czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny, a tym samym skarżąca nie musi codziennie, czy całodobowo wykonywać względem ojca takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Dlatego też mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez:
- a. błędną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, skutkujące wadliwą oceną zakresu faktycznej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem;
- b. błędne i bezpodstawne uznanie, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, brak jest związku przyczynowo skutkowego;
- c. błędne przyjęcie, iż podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt istnienia innych osób, które mogłyby w teorii świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, w konsekwencji czego niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
- - 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na przyjęciu, iż w sytuacji kilku osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji to nie można przyznać prawa do świadczenia jednej z nich, podczas gdy wymogu takiego nie stawiają przepisy prawa.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co o istoty sprawy poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia, a względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Kolegium słusznie wskazało, że nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji jakoby nie było możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z faktem, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała po datach zakreślonych w art. 17 ust. 1b ustawy. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdzono w ww. wyroku.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.
Mając na uwadze art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność.
Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem w zakresie wymaganym stanem zdrowia, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a ustaleniem stopnia niepełnosprawności brak związku przyczynowo – skutkowego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że fakty i okoliczności mające istotne z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie zostały wyjaśnione stosownymi dokumentami. Zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy jest zatem niekompletny i nie jest wystarczający do oceny stanu faktycznego oraz wydania decyzji w sprawie. W tej sytuacji niezasadne było zarówno wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji.
Nie budzi wątpliwości – w świetle regulacji dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych – że samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i potrzeba pomocy takiej osobie przez osoby zobowiązane do alimentacji nie oznacza automatycznie konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, która jest warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej nie oznacza, że osoba ją zapewniająca musi zrezygnować z zatrudnienia. O konieczności rezygnacji z całkowitego zatrudnienia przesądzają nie tylko oczekiwania i potrzeby osoby niepełnosprawnej, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki, ale również sytuacja całej rodziny, szczególnie osób zobowiązanych do zapewnienia opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej na podstawie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym świadczenia pielęgnacyjne są świadczeniami z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji).
W przedmiotowej sprawie wiadomo jedynie, że ojciec skarżącej od dziesięciu lat walczy z chorobą nowotworową (karta informacyjna ze szpitala z dnia 14 stycznia 2021 r. k. 31 akt adm., a w dniu 7.10.2020 r. wydane zostało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 4 akt adm.). Na dzień złożenia wniosku i jego rozpoznania przez organy nie był natomiast znany aktualny stan zdrowia ojca skarżącej, np., czy jest on osobą leżącą, czy chodzącą. Informację taką zawierać winien protokół z przeprowadzonego wywiadu, ale jej nie zawiera. Z zakresu podanych czynności, jakie wykonuje skarżąca nie wynika też, aby ojciec nie był w pewnym zakresie samodzielny gdyż większość czynności skarżąca określiła jako "pomoc w....". Nie podała np. aby ojciec nie spożywał posiłków samodzielnie, a ponieważ skarżąca organizuje i towarzyszy mu w wizytach lekarskich, prawdopodobnie jest w stanie chodzić. Okoliczności te jednak powinny wprost wynikać z protokołu z przeprowadzonego wywiadu.
Zwrócić też należy uwagę, że ojciec skarżącej musi być na tyle samodzielny, że skarżąca zostawia go ona samego na całą noc (skarżąca nie mieszka z ojcem). Skoro przez całą noc pozostaje w domu sam, to wydaje się że może pozostać sam przez jakiś czas w ciągu dnia, a skoro tak, to nie zostało wyjaśnione dlaczego skarżąca nie może pogodzić zatrudnienia w wymiarze ¼ etatu (w takim wymiarze pracowała do grudnia 2022 r.) z opieką nad ojcem.
Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że czynności takie jak np. utrzymywanie porządku w mieszkaniu, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie czy prasowanie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo (i to na cały etat) i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Natomiast czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, organizacja wizyt lekarskich i uczestnictwo w nich, wykupywanie i dawkowanie leków, nie są czynnościami uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia. Ww. czynności opiekuńcze nie wymagają bowiem ciągłej dyspozycyjności i całodziennej opieki, przez co dają realną możliwość podjęcia zatrudnienia.
Jak trafnie wskazała skarżąca stała, czy długotrwała opieka nie musi być całodobowa, niemniej skoro osoba niepełnosprawna nie wymaga całodobowej opieki i może pozostać sama przez całą noc, to należy wykazać, że nie może zostać sama w domu nawet 2, 3 godzin w ciągu dnia, które pozwoliłyby skarżącej na kontunuowanie zatrudnienia w dotychczasowym wymiarze czasu, tj. 10 godzin tygodniowo.
Nie zostało również wyjaśnione, czy skarżąca zwracała się o przyznanie ojcu świadczeń opiekuńczych (np. kilka godzin tygodniowo), czy też do siostry, jako osoby zobowiązanej do opieki nad ojcem (osobiście lub poprzez pomoc finansową, np. zatrudnienie opiekunki), a jeżeli nie - to dlaczego. Jak prawidłowo wskazało Kolegium rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny, tym bardziej że nie musi być on polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o niemożliwości sprawowania opieki (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20).
Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, ale jej nie uniemożliwiają. W przedmiotowej sprawie nie wskazano aby istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do siostry skarżącej w wywiązywaniu się przez nią ze swoich obowiązków alimentacyjnych. Wyjaśnienie tej okoliczności wykaże, czy podzieleniu się obowiązkami wobec ojca przez skarżącą i jej siostrę, skarżąca jest w rzeczywistości zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki, a zatem pozwoli ocenić, czy jest spełniona jedna z podstawowych przesłanek art. 17 ust. 1 u.ś.r. – przesłanka konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej (czy też - niemożności jej podjęcia).
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że SKO naruszyło art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji kilku osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji to nie można przyznać prawa do świadczenia jednej z nich, podczas gdy wymogu takiego nie stawiają przepisy prawa, to stwierdzić należy, że:
- - po pierwsze, nie jest wykluczona możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z dzieci w sytuacji gdy inne – z powodów obiektywnych- nie mogą wypełniać obowiązku alimentacyjnego względem rodzica lub też w sytuacji, gdy świadczona przez rodzeństwo pomoc nie pozwala na zapewnienie stałej opieki i wymaga rezygnacji z zatrudnienia;
- - po drugie, konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z obowiązku ustalenia przez organ faktu "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia lub "niemożliwości" jego podjęcia (a nie jedynie samego faktu rezygnacji z zatrudnienia czy jego niepodejmowania), a po drugie z tego, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości). Przyznanie zatem świadczenia pielęgnacyjnego powinno uwzględniać ww. zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga także odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1). W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przepisów o obowiązku alimentacyjnym przy ocenie konieczności rezygnacji (powstrzymania się) z zatrudnienia przez skarżącą, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia siostry skarżącej z obowiązków alimentacyjnych względem ojca.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa).
Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o."). Na konieczność systemowej wykładni przepisów u.ś.r., przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, wielokrotnie wskazywał także Trybunał Konstytucyjny, np. w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 stwierdzając: "Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagająca opieki lub innymi członkami rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust.1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej ustawy(...) jak i nierzadko skomplikowanych i "wielopiętrowych" odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ".
W związku z powyższym, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w jego interesie jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują.
Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego uzależnienie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa lub też nawet z pomocą rodzeństwa jest zmuszony zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).
Wobec powyższego wyjaśnienie wszystkich wyżej wymienionych okoliczności sprawy jest niezbędne do oceny przez Sąd, czy rzeczywiście istniała konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Brak ww. wyjaśnień uniemożliwiło taką kontrolę.
Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy ustalą, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej nad niepełnosprawnym ojcem jest tego rodzaju, aby wymagał od skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, przy uwzględnieniu, że:
1/ ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną wymaga wykazania przez skarżącą, że jej siostra, jako osoba zobowiązana do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co skarżąca, ma jakiekolwiek obiektywne przeszkody uniemożliwiające zapewnienie opieki ojcu lub też, że skarżąca/jej ojciec nie mogą skutecznie wyegzekwować wypełnienia obowiązku alimentacyjnego od siostry skarżącej;
2/ Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną; jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy siostry, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna).
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku.