Uzasadnienie
Zaskarżoną przez K. G., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 6 września 2022 r., znak: SKO-NP.-4115-264/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r, poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką D. T. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] Burmistrz B., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 21 marca 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wymagająca opieki matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 lutego 2022 r., znak: [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z którego wynika, iż jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 stycznia 2022 r. Niepełnosprawność istnieje od 58 roku życia. Orzeczenie to wydane zostało na stałe.
Organ ustalił, że skarżąca zrezygnowała z pracy zawodowej w lutym 2022 r. Opiekę nad matką sprawuje od około trzech lat, bowiem w tym czasie nie świadczyła pracy, ponieważ była w ciąży i przebywała na zasiłku chorobowym, później korzystała z zasiłku macierzyńskiego, a następnie z wychowawczego. Obecnie skarżąca nie podejmuje pracy ze względu na konieczność zapewnienia matce opieki.
Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Nie jest osobą leżącą, większość czasu spędza siedząc. Ze względu na dużą otyłość – 150 kg - ma problemy z poruszeniem się, wymaga pomocy przy ubieraniu się, utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu i podaniu posiłków, prowadzeniu gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, prasowanie).
Pomoc tę i opiekę świadczy skarżąca, ponieważ mąż osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności wydanym w dniu 5 października 2009 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. na stałe. Pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji wymagającej opieki - to siostra skarżącej, która oświadczyła, że nie wraża zgody i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką ze względu na stan zdrowia, jak i nie jest w stanie partycypować w kosztach zapewnienia jej opieki.
W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, jeśli nawet nie w pełnym wymiarze czasu pracy, tj. umowy o pracę, to w ramach zatrudnienia, np. umowy zlecenia, umowy o dzieło itp. Nadto organ wskazał, że mąż wymagającej opieki, mimo posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności mógłby pomóc np. w nadzorze podczas nieobecności córki w domu, podaniu leków, czy uprzednio przygotowanych przez córkę posiłków, które wymagająca opieki spożywa samodzielnie.
Nadto w ocenie organu pierwszej instancji nie została też spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy świadczeniach rodzinnych, warunkująca otrzymanie wnioskowanego świadczenia, bowiem niepełnosprawność osoby wymaganej opieki - matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończeniu 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie jego wykładni celowościowej i systemowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres świadczonej przez nią opieki nie wypełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej prawa do żądanego świadczenia, błędne zastosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, tj. faktycznego zakresu sprawowanej przez nią opieki. Wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i przyznanie jej żądanego świadczenia.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało przepisy art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wskazało, że jedną z przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił m. in. przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy.
Kolegium podniosło zatem, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ww. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził TK w ww. wyroku. Nadto w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane.
Tak więc okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, gdy miała ona 58 lat, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie mogło stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie ustaleniu podlegało jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy w toku postępowania ustalono, że osoba wymagająca opieki ma 70 lat, od stycznia bieżącego roku orzeczono u niej znaczny stopień niepełnosprawności, mieszka wspólnie z mężem (który również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od marca 2004 r.) oraz skarżącą i jej rodziną. Wymagająca opieki, jest osobą niepełnosprawną z przyczyn oznaczanych symbolem 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia, 05-R, tj. upośledzenie narządu ruchu; nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga częściowej pomocy drugiej osoby w czynnościach samoobsługowych. Ze względu na otyłość ma problemy z poruszaniem się, ale nie jest osobą leżącą, przemieszcza się po domu przy pomocy kuli łokciowej oraz podtrzymywana prze przez córkę. Obecnie opieka sprowadza się do pomocy w: utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel), ubraniu się, przygotowaniu i podaniu posiłków, przygotowaniu i podaniu leków, prowadzeniu szeroko rozumianego gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zakupy, załatwianie spraw urzędowych).
Z kolei skarżąca dniu 28 lutego 2022 r. zrezygnowała z pracy (na mocy porozumienia stron został rozwiązany stosunek pracy) u pracodawcy, gdzie była zatrudniona od stycznia 2012 r. Przy czym, od 19 lutego 2019 r. do 28 lutego 2022 r., w sposób ciągły nie świadczyła pracy, albowiem w tym czasie najpierw przebywała na zwolnieniu chorobowym, następnie korzystała z zasiłku macierzyńskiego, a następnie z urlopu wychowawczego. Obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bowiem sprawuje opiekę na matką, a opieka ta polega na takich czynnościach jak: przeprowadzeniu do łazienki, przygotowaniu śniadania i podaniu, pranie sprzątanie, mycie naczyń, gotowanie obiadu, podaniu leków rano i wieczorem, asyście w ciągu dnia przy przechodzeniu do łazienki, zaprowadzeniu wieczorem do łóżka. Według skarżącej opieka ta ma charakter stały, w związku z czym skarżąca nie może podjąć zatrudnienia.
Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.
Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika nadto, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
W ocenie Kolegium wykazany przez skarżącą zakres opieki, nie jest tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w tym z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, są czynnościami szeroko rozumianymi jako prowadzenie gospodarstwa domowego i nie mogą z tego powodu być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Tak więc wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, która z nią wspólnie mieszka jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej, jak i usług opiekuńczych.
Kolegium zauważyło nadto, że co prawda skarżąca pozostawała w zatrudnieniu, ale od trzech lat nie świadczyła pracy i nie było to spowodowane koniecznością opieki nad matką (choć jak twierdzi w tym czasie się nią zajmowała), a ciążą i opieką oraz wychowaniem małego dziecka.
Kolegium nie zakwestionowało tego, że matka skarżącej wymaga pomocy, a skarżąca pomocy jej udziela, jednakże na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, że zakres tej opieki nad niepełnosprawną matką, powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej. Nadto z materiału dowodowego nie wynika, aby matka skarżącej była osobą wymagającą ciągłego nadzoru ze strony opiekuna, niezdolną do samodzielnego załatwienia swoich potrzeb fizjologicznych. Zatem, skarżąca jest w stanie połączyć pracę z opieką nad matką.
Ponadto, co istotne, istnieje możliwość uzyskania pomocy w opiece nad niepełnosprawną poprzez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.
W toku postępowania ustalono również, że oprócz skarżącej w równym stopniu zobowiązanym do alimentacji matki jest jeszcze siostra skarżącej. Mieszka ona w S., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od 2008 r. wydanym na stałe i jest częściowo niezdolna do pracy. Z tytułu tej częściowej niezdolności jest uprawniona do renty w kwocie 913,49 zł. Z kolei jej mąż sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem (szwagrem) z tego tytułu ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Siostra skarżącej oświadczyła, że ze względu na stan zdrowia jak i niskie dochody nie jest w stanie uczestniczyć w opiece nad matką.
Zarówno skarżąca, jak i jej siostra legitymują się orzeczeniami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z tymi samymi wskazaniami pracy w warunkach pracy chronionej. Niepełnosprawności wskazują na choroby 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia, a nadto dodatkowo w przypadku skarżącej - 05-R - tj. upośledzenie narządu ruchu, a w przypadku siostry skarżącej - 04-O - choroby narządu wzroku. Zatem, skoro skarżąca wykazuje, że jest w stanie sprawować opiekę, nad matką która oprócz tego, że wymaga asysty przy poruszaniu się (z akt wynika, że porusza się ona o kuli), nie wymaga innych świadczeń opiekuńczych, a jedynie prowadzenia gospodarstwa domowego to trudno uznać, że druga z sióstr, legitymująca się tym samym stopniem niepełnosprawności, nie jest w stanie wspomóc jej w tej opiece i w tych czynnościach, które nie wymagają ciężkiej pracy fizycznej. Nadto miejscowość, w której mieszka siostra skarżącej jest oddalona od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej matki około 10 km.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że istnieje możliwość zorganizowania opieki nad niepełnosprawną przy współudziale osób zobowiązanych do jej alimentacji, jak też z korzystania z pomocy w formie usług opiekuńczych tak, aby skarżąca miała możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w ograniczonym zakresie. W ramach polityki społecznej państwa prowadzonej przez państwo istnieje bowiem możliwość uzyskania pomocy w opiece nad niepełnosprawnym członkiem rodziny poprzez usługi opiekuńcze, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmowania pracy w ograniczonym zakresie czasowym.
Z powyższych powodów Kolegium utrzymało więc w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła SKO w Nowym Sączu naruszenie przepisów:
- - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, jak również zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; przyjęcie, że skoro wymagająca opieki oprócz skarżącej ma jeszcze jedna córkę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 § 2 P.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 lutego 2022 r., znak: [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z którego wynika, iż jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 stycznia 2022 r. Niepełnosprawność istnieje od 58 roku życia. Orzeczenie to wydane zostało na stałe.
Mając na uwadze wskazane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wymagającej opieki zauważyć należy, że wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W ocenie Sądu, zgodzić się więc należało z Kolegium, że błąd organu pierwszej instancji polegający na niewłaściwej wykładni i zastosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który między innymi na tej podstawie odmówił przyznania żądanego świadczenia stojąc na stanowisku, iż w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione wskazane w nim warunki, nie mógł przekreślić trafności i zasadności podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.
Wbrew bowiem zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podjęło, pomimo powyższego uchybienia organu pierwszej instancji związanego z błędną wykładnią i zastosowaniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawidłowe jednak, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
Zasadne jest mianowicie stanowisko organów i to obu instancji, że skarżąca nie spełnia przede wszystkim jednej z podstawowych przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. warunku sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką. Trafne jest stanowisko orzekających w sprawie organów, że brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy lub innego rodzaju zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Kolegium, dokonały prawidłowej oceny zakresu i charakteru czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą, że są one zwykłymi czynnościami dnia codziennego związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Rację mają orzekające w sprawie organy, że takie czynności wykonywane przez skarżącą jak: przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, czy inne wskazane przez skarżącą, choćby przygotowywanie i podawanie leków, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel), ubieraniu się - mając nawet na względzie okoliczności związane z otyłością matki skarżącej i co za tym idzie jej problemy z poruszaniem się, nie są tego rodzaju, iż wykluczają jakąkolwiek pracę zarobkową skarżącej, nawet tą w niepełnym wymiarze czasu pracy w warunkach pracy chronionej (skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; jest jednakże zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej, k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), zwłaszcza, że matka skarżącej nie jest osobą całkowicie leżącą.
Z materiału dowodowego wynika, że przemieszcza się ona po domu, mimo, iż czyni to z wielkim trudem, przy pomocy kuli łokciowej oraz jest podtrzymywana przez córkę. Zasadnie argumentują więc orzekające organy, że wskazane czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą w odniesieniu do niepełnosprawności matki skarżącej, jej stanu zdrowia i co najważniejsze samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym, jako okoliczności składających się na jeden z elementów istnienia, bądź nieistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy lub innego rodzaju zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie są aż tak absorbujące ją czasowo, że niemożliwe jest jej jakiekolwiek zatrudnienie. Zastrzec przy tym należy, że nie chodzi tutaj o podważanie ustaleń przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności, lecz o kwestie związane właśnie z ustaleniem istnienia bądź nieistnienia wskazanego związku przyczynowo – skutkowego.
Nie w każdym bowiem przypadku czynności opiekuńcze wobec osób niepełnosprawnych, niezdolnych do samodzielnej egzystencji, będą tak absorbujące opiekuna, że będą wykluczały w ogóle jakiekolwiek jego zatrudnienie. Wykonywane czynności opiekuńcze przy stanie zdrowia matki skarżącej i w związku z tym jej możliwości samodzielnego codziennego funkcjonowania, nie mogły być uznane rzeczywiście, jak zasadnie podniosło Kolegium, za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej.
W pełni zgodzić się też należało z argumentacją organów, że wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, która z nią wspólnie mieszka, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej, jak i usług opiekuńczych.
W toku postępowania ustalono, że oprócz skarżącej w równym stopniu zobowiązanym do alimentacji matki jest jeszcze siostra skarżącej. Mieszka ona w S., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od 2008 r. wydanym na stałe i jest częściowo niezdolna do pracy. Z tytułu tej częściowej niezdolności jest uprawniona do renty w kwocie 913,49 zł. Z kolei jej mąż sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem (szwagrem) z tego tytułu ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Siostra skarżącej oświadczyła, że ze względu na stan zdrowia jak i niskie dochody nie jest w stanie uczestniczyć w opiece nad matką.
Dalej z ustaleń organów wynika, że zarówno skarżąca, jak i jej siostra legitymują się orzeczeniami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z tymi samymi wskazaniami pracy w warunkach pracy chronionej. Niepełnosprawności wskazują na choroby 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia, a nadto dodatkowo w przypadku skarżącej - 05-R - tj. upośledzenie narządu ruchu, a w przypadku siostry skarżącej - 04-O - choroby narządu wzroku.
Przekonywująca wobec powyższych okoliczności jest zatem argumentacja Kolegium, że skoro skarżąca wykazuje, iż jest w stanie sprawować opieką nad matką która oprócz tego, że wymaga asysty przy poruszaniu się, nie wymaga innych świadczeń opiekuńczych, a jedynie prowadzenia gospodarstwa domowego, to trudno uznać, że druga z sióstr, legitymująca się tym samym stopniem niepełnosprawności co skarżąca, nie jest w stanie wspomóc jej w tej opiece i w tych czynnościach, które nie wymagają ciężkiej pracy fizycznej. Takiej pomocy istotnie zdaniem Sądu nie wykluczają też ani odległość dzieląca jej miejsce zamieszkania od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej matki, która wynosi około 10 km, ani jej upośledzenie narządu wzroku, zwłaszcza, że siostra skarżącej mimo naruszonej w tym zakresie sprawności organizmu, jest zdolna, jak wynika z orzeczenia o stopniu jej niepełnosprawności, do pracy w warunkach chronionych, podobnie zresztą jak skarżąca (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 1065/20, z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. III SA/Kr 1480/21, z dnia 29 marca 2022 r., sygn. III SA/Kr 1601/21, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. III SA/Kr 372/22, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. III SA/Kr 39/22 z dnia 13 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 409/22, z dnia 14 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 731/22, z dnia 28 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 935/22 czy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1025/22, opubl. w CBOSA, w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki.
Okoliczności te są także elementem istnienia bądź nieistnienia wskazanego związku przyczynowo – skutkowego. Siostra skarżącej mogłaby zatem pomóc skarżącej choćby w dozorze nad matką, czy w czynnościach nie wymagających, jak to trafnie podniosło Kolegium, niewymagających ciężkiej pracy fizycznej.
Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym jej członkiem. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ewentualne zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22 czy z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22, opubl. w CBOSA).
Tego zatem aspektu nie sposób pominąć w kontroli legalności podjętych w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygnięć organów administracji publicznej w trudnych, ale możliwych do przezwyciężenia okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W związku z powyższym nie można było w tym zakresie w ocenie Sądu postawić skutecznie orzekającym w niniejszej sprawie organom zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowa była też ocena zarówno organu pierwszej instancji, jak i Kolegium, zakresu i charakteru czynności opiekuńczych, jak i współdziałania wszystkich dzieci niepełnosprawnej matki skarżącego w sprawowaniu opieki nad nią w kontekście istnienia związku przyczynowo – skutkowego, pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy okazały się więc nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Kolegium władne było zatem, w ocenie Sądu, do skorzystania z przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego kompetencji i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.