Uzasadnienie
Burmistrz T decyzją z dnia [...] 2021 r. znak [...] odmówił skarżącemu S. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką Z. O. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem Z. O., bowiem pozostaje jeszcze jego rodzeństwo (dwie siostry). W ocenie organu to, że siostry skarżącego pracują zawodowo nie jest wystarczającą przesłanką do zanegowania ich obowiązku opiekuńczego względem matki.
Jednocześnie organ podkreślił, że siostry skarżącego świadczą matce pomoc, jednak nie jest ona stała i głównie polega na myciu i pozostawaniu z matką w razie jego nieobecności. Jednocześnie organ wskazał, iż nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie ww. art. 17 ust. 1b poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że skarżący wnioskiem z dnia 24 września 2021 r. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 13 maja 2021 r. (wydanym na wniosek z dnia 30 marca 2021 r.), w treści którego wskazano, iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
SKO wyjaśniło następnie, że organ pomocy społecznej orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku.
Reasumując, Kolegium wskazało, że w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania, natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium podkreśliło, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy deklarowanym przez stronę zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Odpowiedni sposób organizacji pracy (przy pomocy w opiece nad matką świadczonej przez siostry, zamieszkujące w tej samej gminie) pozwala na prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium wskazało, że w ramach gospodarstwa rolnego skarżący prowadził wyłącznie pasiekę (zlikwidowaną w maju 2021 r.), która w swym utrzymaniu nie wymaga dużego nakładu pracy i czasu. Bez uszczerbku zatem dla sprawowanej opieki nad matką pasieka mogła być nadal przez niego prowadzona.
Również obecnie, nic nie stoi na przeszkodzie, w ocenie organu, aby działalność rolnicza w ww. zakresie, mimo sprawowanej (wspólnie z siostrami) opieki nad chorą matką, była przez skarżącego wznowiona.
W skardze do WSA w Krakowie (oraz jej uzupełnieniu) skarżący nie zgodził się z podjętym rozstrzygnięciem, wskazując, że z pracy zarobkowej zmuszony był już zrezygnować kilkanaście lat temu z uwagi na stan zdrowia ojca. Podobnie wyglądała sytuacja związana z rezygnacją z prowadzenia pasieki. W tym przypadku oprócz konieczności sprawowania opieki nad chorymi rodzicami o rezygnacji z działalności pszczelarskiej zdecydowały również względy ekonomiczne. Skarżący podniósł także, że jego siostry mieszkają daleko od matki, są schorowane i mimo najszczerszych chęci, są w stanie pomagać w opiece nad matką jedynie w ograniczonym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza T o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W przedmiotowej sprawie, Kolegium słusznie wskazało, że organ pomocy społecznej orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, sam moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony niekonstytucyjny warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.
Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność.
Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Jak wynika z akt sprawy skarżący prowadził pasiekę (dwa lata wcześniej zajmował się też hodowlą królików). Oświadczył, że 4 maja 2021 r. sprzedał ostatnią pszczelą rodzinę, kończąc tym samym zarobkową działalność rolniczą a od września 2021 r. rezygnuje z jakiejkolwiek pracy rolnej ze względu na konieczność opieki nad mamą. Oprócz prowadzenia gospodarstwa domowego, w zależności od potrzeb mamy czasami ją karmi, w chwilach gorszego samopoczucia pomaga jej przy wstawaniu, ubraniu się i codziennej toalecie. W razie zasłabnięcia jest przy niej stale obecny. Sprawuje stały nadzór, gdyż mama wymaga całodobowej obecności i pomocy innych. Wg Z. O. syn sprawuje nad nią opiekę, tj. przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, pierze, wszystko zależy od jej samopoczucia, czasem porusza się przy pomocy wózka. Oświadczyła też, że większość czasu przebywa w łóżku ze względu na trudności z poruszaniem się. W nocy korzysta z pieluchomajtek. W orzeczeniu określono symbol przyczyny niepełnosprawności jako 05-R.
Z powyższego wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tym bardziej że jego prowadzenie, na co zwróciło słusznie uwagę Kolegium, jest zależne od samego skarżącego jako organizatora własnej pracy. Ponadto podkreślić też należy, że takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, w tym realizacja recept, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo (i to często w sztywno wyznaczonych godzinach) i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Natomiast czynności związane z opieką polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, ubieraniu, podawaniu leków, czy posiłków nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy uniemożliwiającą wykonywanie zatrudnienia.
Ze względu na treść zarzutów skargi, trzeba podkreślić, że przedmiotem badania Kolegium (a tym samym kontroli Sądu) były przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Dlatego dla oceny legalności zaskarżonego aktu nie mają znaczenia ekonomiczne względy, z powodu których skarżący także zrezygnował z prowadzenia pasieki, jako niedochodowej. Istotne jest to, że – jak podniosło Kolegium - odpowiedni sposób organizacji pracy (przy pomocy sióstr w opiece nad matką) pozwala na prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego polegającego na prowadzeniu pasieki przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także pominąć, że matka skarżącego posiada jeszcze dwójkę dzieci zobowiązanych do alimentacji, a zatem rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną.
Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają. Trzeba mieć na względzie również i tę okoliczność, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych.
W konsekwencji powyższego, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącego w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych osobiście lub przez opłacenie tej opieki. Z akt sprawy nie wynika aby siostry skarżącego posiadały ustalony jakikolwiek stopień niepełnosprawności. Wręcz przeciwnie - z przeprowadzonego wywiadu wynika, że są czynne zawodowo (pracują jako nauczycielki, k. 21 a.a.).
Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności pomocy przez syna (do czego zresztą jest zobowiązany zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednakże samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.
Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095), orzekł jak w sentencji wyroku.