Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 211/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez S. G., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 17, art. 17 ust. 1b, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R z dnia [...] 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką G. B. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2021 r. organ pierwszej instancji – Wójt Gminy R - w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 1 czerwca 2021 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje w jej przypadku niepełnosprawność, natomiast orzeczony jej stopień datuje się od 9 lutego 2021 r.

Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt [...], uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenie następujących okoliczności:

1. - czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia w sposób zupełny podjęcie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niewielkim wymiarze czasowym;
2. - czy niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej spowodowane jest koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, czy też faktycznie takim powodem jest konieczność opieki nad 2-letnim dzieckiem;
3. - czy skarżąca jest w stanie opiekować się zarówno matką, do której jak podaje podjeżdża nawet kilka razy dziennie samochodem, jak i dzieckiem, zważywszy także na okoliczność, że jej mąż pozostaje w zatrudnieniu;
4. - jaka jest historia zatrudnienia odwołującej się, w szczególności czy podejmowała kiedykolwiek zatrudnienie lub inną pracę zarobkową;
5. - ustalenie, czy faktycznie mąż osoby wymagającej opieki przebywa aktualnie w zakładzie karnym, jak to wynika z uzasadnienia decyzji, ponieważ w odwołaniu nie wskazano na tą okoliczność, a jedynie wskazano, że to jeden z braci skarżącej przebywa w więzieniu;
6. - czy skarżąca w dalszym ciągu pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką, czy też decyzja w tym przedmiocie została przez organ pomocowy uchylona w związku z wnioskiem skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
7. - czy faktycznie rodzeństwo skarżącej, tj. jej dwóch braci, którzy zamieszkują wspólnie z matką, obowiązani w takim samym stopniu do alimentacji względem niej, nie może w żaden sposób przyczyniać się do sprawowania nad nią opieki.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 9 listopada 2021 r., znak: [...], Wójt Gmin R odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją, czy nie podejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką skarżącej.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że czynności jakie wykonuje skarżąca można pogodzić z pracą zawodową, pomimo, iż nie jest to łatwe i proste. Jak bowiem wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżąca opiekuje się matką, jednak nie jest to stała opieka. Skarżąca mieszka ona razem z matką, ma własną rodzinę, w tym 2 letnie dziecko, którym się opiekuje. Opieka nad matką polega na pomocy głównie w codziennych czynnościach, dlatego odwołująca się może dojeżdżać do mamy o różnej porze dnia. Ponadto od urodzenia dziecka i do wydania orzeczenia o niepełnosprawności matki do nadal, skarżąca nie podejmowała zatrudnienia.

Nadto, zdaniem organu orzekającego w sprawie, nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie ustalono aby niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresach wskazanych w tym przepisie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:

1. - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
2. - art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP;
3. - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 1 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, posiadającą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje w jej przypadku niepełnosprawność, natomiast orzeczony jej stopień datuje się od 9 lutego 2021 r. Przyczyną niepełnosprawności są choroby układu pokarmowego.

Podczas przeprowadzonego w dniu 24 czerwca 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego organ pomocy społecznej ustalił, że matka skarżącej jest osobą ciężko chorą, a od kilku miesięcy jej stan zdrowia pogarsza się. Była kilkakrotnie leczona w warunkach szpitalnych. Obecnie jest słaba, wyniszczona fizycznie, znacznie pogorszył się jej wzrok. Jest leżąca, w trakcie diagnostyki pulmonologicznej (podejrzenie guza na płucu), stale stosuje leki. Z powodu cukrzycy pozostaje w leczeniu w Poradni Diabetologicznej. Mąż matki skarżącej został osadzony w zakładzie karnym od dnia 15 maja 2021 r. Razem z matką skarżącej zamieszkuje dwóch dorosłych synów, którzy nigdzie nie pracują, są osobami nadużywającymi alkoholu i nie są w stanie sprawować opieki nad matką.

Skarżąca codziennie przyjeżdża do matki, robi zakupy, pierze, sprząta i gotuje obiady. Zawozi matkę do lekarzy, wykupuje lekarstwa oraz stara się kontrolować przyjmowanie tych leków, szczególnie na cukrzycę.

Skarżąca nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego ani też zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Ustalono nadto, że matka skarżącej od kilkunastu miesięcy ciężko choruje. Kilka razy z powodu wielu schorzeń w tym cukrzycy i niewydolności nerek oraz choroby płuc przebywała w leczeniu szpitalnym. Jest bardzo wyniszczona fizycznie, a przez to osłabiona i jak podaje, większą część dnia leży w łóżku. Aktualnie bardzo słabo widzi na oczy, co jest wynikiem długotrwale nie leczonej cukrzycy. Jest pod stałą opieką Poradni Diabetologicznej, gdyż ma wysokie wartości cukru we krwi. Wymaga stałego stosowania leków oraz podawania insuliny w zastrzykach. Mąż matki skarżącej został osadzony w zakładzie karnym i przebywa tam od 15 maja 2021 r. Nie jest wiadome kiedy opuści on zakład karny. Podobnie dwaj dorośli synowie, którzy zamieszkują z matką skarżącej, nigdzie nie pracują, są osobami nadużywającymi alkoholu, a więc nie są w stanie sprawować nad nią opieki. Starszy z synów – D. - w ostatnim czasie został osadzony w zakładzie karnym i nie wiadomo kiedy wyjdzie na wolność.

Jeszcze jedna córka matki skarżącej ma własną rodzinę, zamieszkuje oddzielnie, pracuje zawodowo dlatego nie jest w stanie opiekować się matką. Obecnie pomoc i opiekę matce zapewnia – skarżąca - która przyjeżdża do chorej matki i zabezpiecza jej potrzeby życiowe i zdrowotne. W ramach sprawowanej opieki robi matce zakupy, sprząta, gotuje obiady, wykupuje leki, zawozi na umówione badania. Skarżąca codziennie dojeżdża do matki. Pomaga jej przy wszelkich czynnościach codziennych. Jest to pomoc przy kąpieli, pomoc przy toalecie a także pomoc przy przygotowaniu posiłków. Wnioskodawczyni pomaga matce przy czynnościach higienicznych i samoobsługowych. Są to czynności takie jak: pomoc przy ubraniu się i rozbieraniu, podanie posiłków oraz wykonywanie przy matce czynności pielęgnacyjnych. Wnioskodawczyni umawia wizyty lekarskie, jeździ na wizyty lekarskie wraz z matką oraz bierze czynny udział w leczeniu matki. Ww. załatwia wszelkie sprawy urzędowe w imieniu matki, robi zakupy oraz wykupuje recepty. Wnioskodawczyni pierze, gotuje sprząta oraz prasuje.

Pod adresem zamieszkania osoby wymagającej opieki, na chwilę obecną zamieszkują:

1. - córka G. B. – G. B. - lat 14, uczennica szkoły podstawowej,
2. - syn G. B. – K. B. - nie świadczy pracy, jednakże z racji zaawansowanej choroby alkoholowej nie jest w stanie sprawować stałej oraz całodobowej opieki nad matką,
3. - syn G. B. – D. B., który, przebywa w Zakładzie Karnym,
4. - mąż G. B. – Z. B., który przebywa w Zakładzie Karnym.

Z przedłożonych kart informacyjnych leczenia szpitalnego z dnia 29 stycznia 2021 r. oraz 19 lutego 2021 r. wynika, że matka skarżącej trafiła na oddział szpitalny w związku z rozpoznaniem alkoholowej marskości wątroby, polineuropatii czuciowo - ruchowej w przebiegu choroby alkoholowej, cukrzycy świeżo wykrytej, nefropatii cukrzycowej, żylaków przełyku, gastropatii wrotnej, kamicy pęcherzyka żółciowego, niedokrwistości normocytarnej, niewydolności nerek nieokreślonej, zacienienia w środkowych partiach płuca prawego do diagnostyki, przepukliny udowa prawostronnej. Z zaświadczenia lekarskiego wystawionego z dnia 20 września 2021 r. w rozpoznaniu określono, że choruje przewlekle, wymaga stałej opieki drugiej osoby.

Jeśli zaś chodzi o zatrudnienie skarżącej, to z przedłożonego świadectwa pracy wynika, że skarżąca pracowała w okresie od 1 września 2015 r. do 31 sierpnia 2018 r. jako sprzedawca i było to przygotowanie zawodowe, tzw. praktyka w związku z uczęszczaniem do szkoły branżowej. Również z pozyskanych danych z systemów teleinformatycznych wynika, że skarżąca była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez pracodawcę - Sklep Wielobranżowy D. R. w okresie od 1 września 2015 r. do 31 sierpnia 2018 r. jako pracownik młodociany. Z kolei z oświadczenia skarżącej z dnia 14 sierpnia 2021 r. wynika, że w okresie od 27 sierpnia 2018 r. do 15 lipca 2019r. pracowała w Holandii w firmie M. Po powrocie do Polski od 18 lipca 2019 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w D jako osoba bezrobotna. Następnie w dniu 27 lipca 2019 r. urodziła dziecko – J. G.- i w okresie od 27 lipca 2019 r. do 25 lipca 2019 r. pobierała świadczenie rodzicielskie na ww. dziecko.

Ponadto, decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...], Kierownik GOPS w R uchylił w trybie art. 155 k.p.a. ostateczną decyzję własną z dnia 26 kwietnia 2021 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką zaprzestając wypłaty tego świadczenia od 1 czerwca 2021 r.

Organ odwoławczy wskazał, że orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji po raz kolejny nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443).

Pomimo dokonania błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów należało przyznać rację organowi pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

Skarżąca zrezygnowała bowiem z pracy zarobkowej jeszcze przed ustaleniem w przypadku jej matki znacznego stopnia niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia nie miała zatem związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, a związana była z ciążą skarżącej, a następnie urodzeniem w dniu 27 lipca 2019 r. dziecka. Z zebranego w sprawie materiału wynika także, że aktualnie skarżąca sprawuje opieką nad matką, lecz nie jest to stała opieka, wymagana do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ww. zapewne więcej czasu musi poświęcać opiece nad 2,5 letnim synem niż nad matką zważywszy, iż nie zamieszkują wspólnie, co wynika już z samych zasad doświadczenia życiowego. Ponadto, wraz z matką zamieszkuje także jej syn K., który wprawdzie jak wynika z wywiadu środowiskowego nadużywa alkoholu, jednakże nie znaczy to wcale, iż zupełnie nie może przyczyniać się do opieki nad matką.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt l OSK 1549/19 - Lex nr 2755167). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Kolegium taki bezpośredni związek przyczynowo skutkowy nie zachodzi.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia musi być celowa, zaprzestanie wykonywania pracy, czy niepodejmowanie zatrudnienia musi być intencjonalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rezygnacja z zatrudnienia na gruncie powołanego przepisu musi pozostawać w rzeczywistym związku przyczynowo skutkowym z roztoczeniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt l OSK 1124/18; LEX nr 2588317).

W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca nie wykazała w trakcie przeprowadzonego postępowania, aby zakres deklarowanej opieki nad matką uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy raczej upatrywać w konieczności sprawowania opieki nad małym dzieckiem.

Jak zauważono w orzecznictwie wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 71/21, CBOSA). Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r, sygn. akt IV SA/Wr 266/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2021 r, sygn. akt II SA/Po 463/20).

Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna.

Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła SKO naruszenie przepisów:

1. - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej oraz poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęci, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo -skutkowy istnieje;
2. - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że "stałą" i "ciągłą" opiekę nie należy rozumieć jako opiekę wykonywaną "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być to opieka stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością. Jest to więc opieka konieczna do wykonywanie takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie ze złożonym przez pełnomocnika skarżącej wnioskiem (przy braku żądania pozostałych stron przeprowadzenia rozprawy), jak stanowi art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w tej sprawie organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona - córka, a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje w jej przypadku niepełnosprawność, natomiast orzeczony jej stopień datuje się od 9 lutego 2021 r.

Z powyższego wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu zasadnie podniosło zatem orzekające w drugiej instancji SKO, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W ocenie Sądu, zgodzić się należało z Kolegium, że ten błąd organu pierwszej instancji nie mógł przekreślić trafności i zasadności podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo bowiem uznało, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Trafna była ocena organów obydwu instancji, że skarżąca nie wykazała związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowanej opieki nad matką.

Wskazać bowiem należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205).

Podkreślić jednakże należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zwrócić bowiem należy uwagę na aspekt, że sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. Ta ostatnia kwestia jest ważna w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika bowiem, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności nie spełnia jednak wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym powyżej przepisie. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca obecnie nie pracuje zawodowo, nie zamieszkuje z matką. Wprawdzie wspólne zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki nie jest jednym z warunków przyznania przedmiotowego świadczenia, ale jest okolicznością mającą znaczenie dla oceny, czy czas jaki poświęcany jest przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym, wyklucza podejmowanie przez nią pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Trafnie podniosło Kolegium, że okoliczność, iż skarżąca ma 2,5 letniego syna nie jest bez znaczenia dla tej oceny. Rację ma Kolegium argumentując, że z doświadczenia życiowego wynika, że skarżąca musi zapewne poświęcać więcej czasu opiece nad dzieckiem, niż nad matką zważywszy jeszcze na to, że zamieszkują oddzielnie, a skarżąca, jak twierdzi, codziennie przyjeżdża do matki.

Ponadto, wraz z matką zamieszkuje także jej syn K., który wprawdzie jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego nadużywa alkoholu, jednakże nie znaczy to wcale, iż zupełnie nie może przyczyniać się do opieki nad matką.

W związku z tym przypomnieć należy, że z unormowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie z ustalonego stanu faktycznego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można jednak wywieść, że nie podejmuje ona zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zważywszy nawet na pogarszający się stan zdrowia matki skarżącej zakres czynności, które wykonuje, takich jak: robienie zakupów, pranie, sprzątanie i gotowanie obiadów, zawożenie matki do lekarzy, wykup lekarstw, kontrolowanie ich przyjmowania, zwłaszcza tych na cukrzycę, nie są tego rodzaju, by aż tak absorbowały skarżącą, by nie mogła ona podjąć nawet niepełnego zatrudnienia.

Trafnie wskazało Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wykonywanie tego rodzaju czynności jak: pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 71/21, CBOSA). Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo – skutkowego.

Powtórnie podkreślić należy, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Musi on wykazać, że rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, gdyż osoba wymagająca opieki w ogóle nie może funkcjonować bez tej pomocy w życiu codziennym, bo konieczne jest podejmowanie ciągle szeregu pilnych i niecierpiących zwłoki czynności opiekuńczych.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

W konsekwencji podzielić należało stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie, to nie sprawowana przez skarżącą opieka nad niepełnosprawną matką uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet w niewielkim wymiarze, lecz przeszkodą jest raczej konieczność opieki nad dzieckiem. Podkreślić przy tym należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z trudnej sytuacji w rodzinie skarżącej, w tym stanu zdrowia matki skarżącej, problemów alkoholowych członków rodziny skarżącej, osadzenia niektórych z nich w zakładzie karnym, ale istnienie również innych osób zobowiązanych do alimentacji – syna K., zważywszy nawet na aspekt, jego choroby alkoholowej, oraz drugiej dorosłej córki matki skarżącej, która zamieszkuje oddzielnie, ma własną rodzinę i pracuje zawodowo (ustalenia wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniach: 24 czerwca 2021 r. oraz 20 września 2021 r.; k. 24 i 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), wyklucza możliwość przyznania żądanego świadczenia.

W sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba. Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych w drodze sądowej.

Podkreślić zatem należy, że wykonywanie pracy, czy inne zajęcie, nie zwalniają z wykonywania względem matki obowiązku alimentacyjnego - albo osobiście, albo poprzez osoby trzecie. Praca zarobkowa nie jest bowiem obiektywną przeszkodą w wywiązaniu się z obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego, jak Sąd już podkreślił, świadczenie to nie jest skierowane do tej osoby w rodzinie, która podejmie się opieki nad niepełnosprawną osobą. Jest ono skierowane dla określonej w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych kategorii osób. To nie rodzina ma więc o tym decydować, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, lecz decyduje o tym przepis prawa (por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz, Warszawa 2017; dostęp el./Legalis). Praca zawodowa drugiej z córek matki skarżącej nie jest obiektywną przeszkodą w sprawowaniu opieki. To że osoby pracują zawodowo, zamieszkują oddzielnie, wobec czego nie mogą osobiście sprawować opieki nad matką, nie uprawnia do przyznania "automatycznie" świadczenia pielęgnacyjnego także zobowiązanej do alimentacji - skarżącej.

Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru i nie zwalnia te osoby z obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na przykład na opłaceniu osoby trzeciej, która tą opiekę matce zapewni.

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Nie można więc organom zarzucić skutecznie naruszenia przepisów postepowania – artykułów 7, 77 § 1, i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosował je w przedmiotowej sprawie. Nie dopatrzył się więc naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Kolegium mogło więc skorzystać z przyznanej mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec tego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w ocenie Sądu, nie potwierdziły się.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.