Uzasadnienie
W dniu 27 czerwca 2023 r. skarżący W. F. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką Z. F. (ur. 1936 r.), legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji z 3 stycznia 2020 r.
Decyzją Wójta Gminy B. 13 lipca 2023 r., nr GOPS.SP.5231.45.2023-1/07 odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. brak jest związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji uznał, że stan zdrowia oraz ogólna kondycja matki skarżącego nie wskazują, żeby wymagała ona opieki w zakresie, który powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia, a czynności opiekuńcze wykonywane faktycznie przez skarżącego nie wykraczają poza czynności codziennego funkcjonowania w rodzinie. Organ wyjaśnił również, że skarżący jest osobą bezrobotną, a w jednym domu i w jednym pokoju z matką zamieszkuje także brat skarżącego, który również nie pracuje. W opiece nad matką skarżącego pomaga również wnuczka niepełnosprawnej A., która jeździ z babcią do lekarzy, a także na wakacje.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił mającą wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia:
- - obrazę art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
- - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz
- - obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zarzucono w szczególności, że organ I instancji dokonał wybiórczego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a ponadto różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/890/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący jest obecnie osobą nieaktywną zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. Ma 63 lata, jest kawalerem. Jak oświadczył, 31 maja 2023 r. zrezygnował z "nieoficjalnej" pracy, którą wykonywał w O. W maju 2023 r. w O. zajmował się malowaniem ogrodzenia, przecinaniem drewna, koszeniem traw oraz wykonywaniem prac porządkowych. W okresie 2020-2022 r. zajmował się zbieraniem i sprzedażą grzybów (w miesiącach wrzesień-października) oraz jagód i malin (w miesiącach czerwiec-sierpień). Wcześniej pracował w tartaku, zajmował się zbieraniem grzybów i jagód, jak również podejmował prace gospodarskie w miejscowościach H., K. i O. Jak stwierdził, musiał zrezygnować z podejmowania dodatkowych prac (nawet na jedną godzinę dziennie) i całodobowo opiekować się matką, ponieważ wymaga ona całodobowej opieki.
Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz matką i bratem D., który nigdzie na stałe nie pracuje, pracuje on dorywczo i często przebywa poza miejscem zamieszkania, w związku z czym nie sprawuje całodobowej opieki nad matką, nie pomaga osobiście ani finansowo. Skarżący ma jeszcze drugiego brata – A., który mieszka w J. i przyjeżdża w odwiedziny do matki, ale nie jest w stanie jej pomagać ze względu na odległość. W opiece nad matką skarżącego pomaga natomiast jej wnuczka – A., która zabiera babcię do lekarzy, a także na letni wypoczynek.
Matka skarżącego, jest wdową. Z dokumentacji medycznej wynika, że choruje na nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca w przebiegu miażdżycy, cukrzycę typu 2. i zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa. Leczy się okulistycznie, ma problemy ze słuchem. Pomoc świadczona przez skarżącego polega na tym, że: prowadzi gospodarstwo domowe, robi zakupy, pranie, przygotowuje posiłki i zajmuje się utrzymaniem zewnętrznej części gospodarstwa domowego (koszeniem trawy, pieleniem, porąbaniem drewna na opał). Ponadto pomaga matce w myciu, a szczególnie myciu nóg i obcięciu paznokci, pomaga w zmierzeniu poziom cukru, ciśnienia i podaniu leków. Matka skarżącego po domu porusza się samodzielnie z pomocą podpórki inwalidzkiej, tzw. rowerka, zajmuje jeden pokój wspólnie z synem D., a skarżący mieszka w drugim pokoju. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że matka skarżącego jest osoba bardzo zaradną i decyzyjną w domu. Wskazuje co ma być w domu wykonane i w jaki sposób.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że brak jest podstaw dla przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na brak związku przyczynowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. naruszenie art. 7, 8 §1, 77, 78 § 1, 80, 107 § 3, art. 108 poprzez:
- - brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego,
- - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy,
- - niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,
- - nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji,
- 2. naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między rezygnacją, a następnie niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a koniecznością sprawowania opieki stałej opieki nad niepełnosprawną matką, a czynności wskazane przez skarżącego związane z opieką nad niepełnosprawną matką nie kolidują z podjęciem przez niego zatrudnienia, chociażby w ograniczonym zakresie;
- 3. naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że zakres opieki wykazany przez skarżącego nie koliduje z podjęciem zatrudnienia, tym bardziej że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu mającym zastosowanie na dzień wydania decyzji organu II instancji.
Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy organy zasadnie uznały, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że matka skarżącego cierpi na wiele schorzeń, tj.: nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca w przebiegu miażdżycy, cukrzycę typu 2. i zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa. Leczy się okulistycznie, a nadto ma problemy ze słuchem. Ma też zwyrodnienie stawów i problemy z żyłami.
Skarżący i jego matka oświadczyli, że skarżący w ramach sprawowanej opieki: prowadzi gospodarstwo domowe, robi zakupy, pranie, przygotowuje posiłki i zajmuje się utrzymaniem zewnętrznej części gospodarstwa domowego (koszeniem trawy, pieleniem, porąbaniem drewna na opał). Ponadto pomaga matce w myciu, a szczególnie myciu nóg i obcięciu paznokci, pomaga w zmierzeniu poziom cukru, ciśnienia i podaniu leków. Przygotowuje też matce wszystkie ubrania. Skarżący asekuruje matkę w drodze do toalety i do kąpieli oraz organizuje wizyty lekarskie.
Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21).
Tymczasem stan faktyczny sprawy wskazuje, że matka skarżącego niewątpliwie wymaga wsparcia, ale jednak nie jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną, bez kontaktu, czy też z objawami wymagającymi ciągłej obecności opiekuna. Matka skarżącego z pomocą sprzętów ortopedycznych samodzielnie się przemieszcza. Dodatkowo jak wskazał pracownik socjalny (k. 26 akt. adm.) matka skarżącego jest osobą bardzo zaradną i decyzyjną w domu. To ona wskazuje co ma być w domu wykonane i w jaki sposób. Z akt sprawy nie wynika aby matka skarżącego nie była w stanie sama jeść, czy korzystać z toalety. Zatem mimo swoich schorzeń, związanych także z wiekiem, wykazuje samodzielność w zakresie podstawowych czynności życiowych.
Jednocześnie skarżący nie wykazał też aby wykonywał względem matki takie czynności opiekuńcze czy pielęgnacyjne, których specyfika wymagałaby ciągłości i dużego nakładu czasu. Akta sprawy nie wskazują wiec aby opieka sprawowana przez skarżącego zmuszała go do definitywnej rezygnacji i niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej choćby w częściowym wymiarze czasu pracy.
Nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowanie posiłków, podawanie leków, przygotowywanie ubrań, pomiar cukru czy ciśnienia, a także organizowanie wizyt lekarskich mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Również pomoc w czynnościach higienicznych, czy w ubieraniu jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką chorych członków rodziny. Do tego rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicami i dziećmi.
Natomiast wykonywane przez skarżącego czynności gospodarcze nie odbiegają od tych, które musiałby wykonywać gdyby nie sprawował opieki nad matką. Biorąc zatem pod uwagę schorzenia matki i zakres sprawowanych przez skarżącego czynności opiekuńczych, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przy odpowiedniej organizacji czasu i skorzystaniu z możliwego wsparcia, istnieje możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Sąd wskazuje w tym miejscu, że skarżący aktualnie nie pracuje natomiast dotychczas podejmował się z prac dorywczych, z których – jak podał – zrezygnował w maju 2023 r. Taki sposób zarobkowania w ocenie Sądu jest sprzyjający dla łączenia pracy z opieką nad matką gdyż jest bardziej elastyczny niż pozostawanie w stosunku pracy, gdzie pracownik jest czasowo i organizacyjnie podległy pracodawcy.
Poza zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką, organ odwoławczy zasadnie wskazał też na fakt posiadania przez skarżącego dwóch braci. Sąd zauważa w tym miejscu, że najnowsze orzecznictwo NSA wskazuje, że jakkolwiek kwestia rodzeństwa nie ma decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, to jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). W kolejnym wyroku NSA stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że oprócz wnioskującego o świadczenie, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawnym, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Nie oznacza to, że Sąd wybiera, kto ma zapewnić niepełnosprawnemu opiekę (osobistą, czy też dzieląc się z rodzeństwem) jednak, że wnioskujący o świadczenie nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad niepełnosprawnym (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2322/22, wyrok NSA z 6 lutego 2024, sygn. akt I OSK 128/23, podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 320/22, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23).
W okolicznościach niniejszej sprawy, jeden brat skarżącego mieszka w odległej miejscowości natomiast drugi brat mieszka ze skarżącym i z matką, który pracuje dorywczo. Jednocześnie matka skarżącego oświadczyła, że synowie z którymi mieszka nie pracują (k. 28 akt adm.). Dodatkowo stan faktyczny sprawy wskazuje, że w opiece nad matką skarżącego pomaga również wnuczka niepełnosprawnej – A., która jeździ z babcią do lekarzy, a także na wakacje.
Wskazane wyżej okoliczności w zestawieniu ze stanem matki skarżącego i zakresem opieki jakiej wymaga, wskazują na możliwość takiego zorganizowania się w opiece nad matką aby, przy wzajemnym wsparciu, skarżący mógł podjąć pracę zarobkową.
Reasumując, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności wsparcia oraz faktu, że skarżący wywiązuje się z tych powinności. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.