Uzasadnienie
Decyzją 15 listopada 2022 r. znak: SKO.ŚR/4111/1222/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 17, art. 24 i art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 września 2022 r. nr SO-04.8252.263.2022-1/22 orzekającą o odmowie przyznania B. M. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie posiada dokumentu, z którego wynikałoby, że niepełnosprawność jej męża powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 18 października 2021 r., wynika że mąż skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istniej od 52. roku życia. Oznacza to, że w sprawie nie została spełniona okoliczność wymieniona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe oraz z powodu ciążącego na skarżącej obowiązku alimentacyjnego względem męża organ uznał, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnej wykładni przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. polegającej na uznaniu że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dorosłą osoba niepełnosprawną, w stosunku do której nie da się określić daty powstania niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji, jak i również w przypadku gdy niepełnosprawność ta powstała w okresach innych niż wskazane art. 17 ust 1b u.ś.r. Skarżąca wskazała na szeroki zakres opieki sprawowanej nad mężem. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione, i opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło na wstępie, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.
Następnie Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, w którym wskazano, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolegium wskazało następnie na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które zgodnie stoją na stanowisku, że pomimo niezmienionego stanu prawnego (tj. art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych) sądy te - wprost i bezpośrednio, a organy administracji publicznej pośrednio, w pełni powinny stosować się do kierunku trybunalskiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 u.ś.r.
Organ odwoławczy stwierdził, że istotnie organy administracji winny w pierwszej kolejności stosować przepisy obowiązującego prawa w oparciu o ich wykładnię literalną. Nie można tym samym czynić zarzutu organowi I instancji, że w taki sposób odczytał i zastosował przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże Kolegium, jak zaznaczyło, dokonało także wykładni funkcjonalnej, celowościowej oraz systemowej przepisu art. 17 u.ś.r., mając na uwadze pogląd wypracowany przez orzecznictwo sądowe.
Następnie Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełniona została także przesłanka pozwalająca na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związana z koniecznością rezygnacji zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - ta okoliczność został już bowiem ustalona na etapie przyznawania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie była przez organ I instancji kwestionowana.
Kolegium stanęło jednak na stanowisku, że przyznanie wnioskowanego świadczenia na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżącej, na podstawie odrębnej decyzji, przyznano na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. specjalny zasiłek opiekuńczy.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów.
Z treści przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, iż organ I instancji winien realizując obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 k.p.a. pouczyć stronę o skutkach złożenia oświadczenia o braku rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium zauważyło, że istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotykane są stanowiska, iż strona może złożyć oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże każdorazowo wiązać się z tym musi uchylenie decyzji o przyznaniu jednego ze świadczeń. Nie jest tym samym możliwe, by Kolegium przyznało świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznanym specjalnym zasiłku opiekuńczym. Kolegium nie jest też władne uchylić wskazanej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż organem właściwym w sprawie uchylenia decyzji na podstawie art. 32 u.ś.r. pozostaje organ I instancji, podobnie w sytuacji uwzględnienia trybu kodeksowego art. 155 k.p.a. konieczny byłby wniosek skarżącej na takie działanie.
Z akt sprawy nie wynika by skarżąca zwróciła się do organu o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzja ta wygasła w związku z jej wykonaniem. Jednocześnie też obecnie skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności potwierdzającym niepełnosprawność jej męża, bowiem przedłożone orzeczenie wydane było do dnia 31 października 2022 r.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia korzystniejszego, to skarżąca mogła zgłosić takie żądanie organowi I instancji, czego jednak nie uczyniła, pobierając do końca okresu świadczeniowego należne jej świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- b) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji:
- - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy, w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I instancji, odmawiając skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., gdyż pominął cel ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjął, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędnie uznał, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Tym samym organ naruszył również art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie określonej w nim normy prawnej, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, implikujący prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń. Uchybienie organu doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej. Organ błędnie uznał, że skarżąca nie zwróciła się do organu o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy - uczyniła to we wniosku inicjującym postępowanie.
Skarżąca podniosła także, że zgodnie z praktyką stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych - dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Jest to jednak zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczna, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym skarżąca uważa, że stanowisko organu podniesione w decyzji, iż przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja ustalająca prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, jest całkowicie błędne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.
Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.
W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały ustawowe przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy koniecznością pielęgnacji członka rodziny a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia.
Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych.
W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).
Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)" (por. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21).
Co więcej "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129), a zatem obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje, skoro skarżąca jest w stanie swój obowiązek wobec męża spełnić.
Systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Zaskarżona decyzja jest natomiast nieprawidłowa z powodu przyjęcia przez organ odwoławczy, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia.
Wskazać bowiem należy, że skarżąca złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego już w pkt 2 wniosku z dnia 16 maja 2022 r., a następnie konsekwentnie to stanowisko podtrzymywała. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej o świadczenie pielęgnacyjne wynikało z przyczyn leżących po stronie organów (błędnej pierwotnej decyzji odmownej Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 września 2022 r., którą organ uznał, że osoba wymagająca opieki nie spełnia kryterium wieku).
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22 (opubl. w CBOSA), dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, kluczowe jest dekodowanie normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 i art. 24 u.ś.r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dla uniknięcia zbiegu świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiada zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (zob. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 2758/17; z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 82/18, z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22, opubl. w CBOSA). Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała ze świadczenia przyznanego jej decyzją, przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
W przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do zasiłku dla opiekuna i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne strona w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku zostałaby także pozbawiona środków utrzymania, nie mając gwarancji co do uzyskania nowego świadczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18 i z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22, opubl. w CBOSA).
Kluczowa dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest więc wykładnia oświadczenia woli skarżącej, zawartego w pkt 2 wniosku z dnia 16 maja 2022 r., dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2022 r. sygn. I OSK 2128/21 i z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22, opubl. w CBOSA).
Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014, s. 588-591, uw. 5).
Wykładnia oświadczenia woli, zawartego w pkt 2 wniosku z dnia 16 maja 2022 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca wniosła o przyznanie jej w miesiącu maju 2022 r., w którym złożyła wniosek, świadczenia pielęgnacyjnego, z równoczesnym uchyleniem decyzji, którą przyznano jej uprzednio specjalny zasiłek opiekuńczy. Zamiar skarżącej we wniosku był jednoznaczny i w żadnym razie nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że celem skarżącej było kumulatywne pobieranie obu tych świadczeń, skoro wnioskowała o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek specjalny dla opiekuna. Już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona dokonała stosownego wyboru zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i dała temu wyraz w sposób jasny.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2852/20 i z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22, opubl. w CBOSA). Stanowisko to, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18 i z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22, opubl. w CBOSA). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres.
Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wniosku skarżącej z dnia 16 maja 2022 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne), i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez wyrażona w sposób wystarczający już we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.
Jak wyjaśniono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. I OSK 2508/20, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. I OSK 2852/20 i z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22 (opubl. w CBOSA), a które to poglądy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych.
Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 562/22, opubl. w CBOSA). Powyższe oznacza zatem, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Prowadząc ponowne postępowanie organ uwzględnieni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.