Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 5 listopada 2023 r. nr SO-04.8252.140.2023 odmówił przyznania skarżącemu J. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką P. J. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona przesłanka wieku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto brak jest związku przyczynowo -skutkowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ustawy poprzez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 20214 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano przepis ten za niekonstytucyjny w związku z różnicowaniem osób niepełnosprawnych z uwagi na datę powstania niepełnosprawności, poprzez przyjęcie, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne i dowolne ustalenia faktyczne przyjęte na podstawie wadliwie ocenionego materiału dowodowego, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad ww. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1306/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO wskazało w pierwszej kolejności, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 brak jest podstaw do uzależnienia przyznania świadczenia od wieku, w jakim osoba potrzebująca opieki stała się niepełnosprawna. Kwestia ta była przedmiotem rozważań w wielu wyrokach sądów administracyjnych i nie budzi już wątpliwości.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że matka skarżącego z racji wieku i niepełnosprawności potrzebuje opieki. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący opiekuje się matką, która potrzebuje pomocy przy poruszaniu się, przy spożywaniu posiłków. Nadto wykonuje takie czynności jak zakupy, pranie, przygotowanie posiłków, utrzymywanie czystości w mieszkaniu, prasuje, załatwia sprawy urzędowe, organizuje wizyty lekarskie i w nich towarzyszy, przygotowuje leki dla matki. Pomaga w utrzymaniu higieny osobistej. Z oświadczenia skarżącego złożonego podczas wywiadu środowiskowego wynika, że jego matka wymaga opieki od 2008 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w roku 2011. Skarżący wrócił ze S. w 2008 r. Następnie uzyskał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która przysługiwała mu do 2013 r. Ponadto w oświadczeniu z dnia 27 marca 2023 r. skarżący wskazał, że opiekuje się matką od 2017 r.
Wobec powyższego Kolegium wskazało, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad matką. Okoliczność ta stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Związek ten musi być bowiem ewidentny i ścisły. W niniejszej sprawie przeczą istnieniu takiemu związkowi data powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym i okoliczności rezygnacji z pracy skarżącego. Od powrotu ze S. w 2008 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia, a podjął się opieki nad matką od 2017 r. W opinii organu, powyższe było związane z okolicznościami życiowymi - skarżący był na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 2013 r. Po tym okresie brak jest aktywności zawodowej po stronie skarżącego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zaprzestaniem i niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną,
- - art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez, organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zaprzestaniem i niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji jakoby nie było możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z faktem, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po datach zakreślonych w art. 17 ust. 1b ustawy. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdzono w ww. wyroku.
Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Wobec powyższego, moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy. Na powyższe prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji jaki i we wcześniejszej decyzji z dnia 12 września 2023 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazującej sprawę skarżącego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego do ponownego rozpatrzenia.
Organowi I instancji doskonale znana jest powyższa wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy, jak również jednolite od lat orzecznictwo sądów administracyjnych, dlatego niezrozumiałe jest przez niego ignorowanie prawa i nielegalne przedłużanie postępowania ze szkodą dla wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego wiążą również Prezydenta Miasta Krakowa, dlatego przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r miał on i ma on obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA.
Organ odwoławczy zasadnie przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić bowiem należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność.
Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.
Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Dlatego w każdej sprawie organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nad osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, czy wyrok NSA z dnia 18.maja 2021 r. I OSK 275/21).
Ze względu na zarzuty skargi dotyczące naruszenia art., 7, 77 k.p.a., podkreślić należy w tym miejscu, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie.
Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).
Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącego ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga stałej opieki i pielęgnacji osób drugich. Nie jest wstanie samodzielnie opuścić mieszkania, prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego, czy samodzielnie się ubrać, wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków. Opuszcza mieszkanie tylko na wózku inwalidzkim, natomiast przy poruszaniu się po mieszkaniu wymaga pomocy syna. Skarżący zamieszkuje wspólnie z matką, a od kilku lat samodzielnie sprawuje nad nią opiekę. Wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego - robi zakupy, pranie, przygotowuje posiłki, utrzymuje czystość w mieszkaniu, prasuje, załatwia sprawy urzędowe, organizuje wizyty lekarskie i w nich towarzyszy, przygotowuje leki dla matki. Pomaga matce w ubieraniu się, utrzymaniu higieny osobistej - pomaga w kąpieli, myciu głowy, obcinaniu paznokci. Z oświadczenia skarżącego złożonego podczas wywiadu środowiskowego wynika, że ze względu na wykonywane czynności opiekuńcze nie jest wstanie wykonywać jakiejkolwiek pracy zawodowej.
Wyjaśnił również, że zrezygnował z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Z akt sprawy wynika także, że oprócz skarżącego zobowiązaną do alimentacji ww. jest jeszcze jej córka, przebywająca od lat w S..
Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w sprawie brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Biorąc bowiem pod uwagę sytuację rodzinną osoby niepełnosprawnej, historię zatrudnienia skarżącego, uzyskanie przez niego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 2013 r., datę ustalenia stopnia niepełnosprawności jego matki (25 października 2011 r.) oraz sprzeczne oświadczenia skarżącego, z których z jednej strony wynika, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mamą, w 2008 r. wrócił ze S. (oświadczenie z dnia 9 marca 2023 r. k. 50 a.a.), a z drugiej, że sprawuje opiekę nad mamą od 2017 r. (oświadczenia z dnia 27 marca 2023 r. k. 49 a.a.,12 października 2023 r. k. 19 a.a.) - trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez niego opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę rezygnacji z zatrudnienia, czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Podkreślić należy w tym miejscu, że definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił w art. 3 pkt 22 powołanej ustawy. Pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Chodzi więc o to, że osoby zdolne do pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej i bezpośredniej opieki zmuszone są zaprzestać swej aktywności zawodowej przez rezygnację albo niepodejmowanie takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna, czy też niemożność jej podjęcia musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Osoby które z konieczności podejmują się sprawowania opieki pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Dlatego w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) będący wyborem życiowym danej osoby nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21 prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1575/22).
Ponadto, zdaniem Sądu, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z obowiązku ustalenia przez organ faktu "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia lub "niemożliwości" jego podjęcia (a nie jedynie faktu rezygnacji z zatrudnienia czy jego niepodejmowania), a po drugie z tego, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości).
Przyznanie zatem świadczenia pielęgnacyjnego powinno uwzględniać ww. zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga także odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1). Nie chodzi zatem, o formułowanie przez organ "kryteriów wyboru" opiekuna.
W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przepisów o obowiązku alimentacyjnym przy ocenie konieczności rezygnacji (powstrzymania się) z zatrudnienia przez skarżącego, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia siostry skarżącego z obowiązków alimentacyjnych względem matki.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa).
Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W związku z powyższym należy uwzględnić sytuację rodziny jako całości.
Na konieczność systemowej wykładni przepisów u.ś.r., przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, wielokrotnie wskazywał także Trybunał Konstytucyjny, np. w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 stwierdzając: "Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagająca opieki lub innymi członkami rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust.1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej ustawy(...) jak i nierzadko skomplikowanych i "wielopiętrowych" odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...)".
Wobec powyższego Sąd nie widzi podstaw prawnych aby organy oceniając ustawową przesłankę konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia mogły pominąć sytuację rodziny osoby niepełnosprawnej.
W nin. sprawie należy zwrócić uwagę, że skarżący ma jeszcze siostrę, a zatem mogą i powinni oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną.
Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych.
W aktach brak jakiegokolwiek dowodu aby skarżący, czy też jego matka próbowali wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od siostry skarżącego. W przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć zatem, aby zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez siostrę skarżącego z obowiązku alimentacyjnego względem matki. W sprawie nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, iż siostra skarżącego legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności wskazującym, iż wymaga opieki i pomocy i z tego względu nie jest w stanie wspomóc matkę w opiece lub, że sytuacja życiowa, ekonomiczna nie pozwala na wspólne zorganizowanie opieki nad matką w sposób bezpośredni, czy pośredni.
Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy siostry, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek ingerencję organów w decyzje rodziny, kto stale będzie opiekować się osobą niepełnosprawną, ale o ocenę, czy w ogóle zachodzi konieczność rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania zatrudnienia – w przypadku realizacji obowiązku alimentacyjnego przez wszystkie dzieci wobec rodzica.
Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują.
Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego uzależnienie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa lub też nawet z pomocą rodzeństwa jest zmuszony zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).
Sądowi znane jest odmienne stanowisko prezentowane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w wyroku NSA z 28 stycznia 2022 r. I OSK 925/21, ale – w ocenie Sądu orzekającego w nin. sprawie - nie uwzględnia ono subsydiarnego charakteru udzielanej pomocy w ramach świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz konieczności badania nie tylko przesłanki faktycznego sprawowania opieki ale również przesłanki konieczności rezygnacji z zatrudnienia/niemożliwości jego niepodejmowania z powodu sprawowania tej opieki. W sytuacji bowiem, gdy żyje rodzeństwo osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i są oni wszyscy w równym stopniu zobowiązani alimentacyjnie, to może okazać się, że nie ma konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Mogą oni bowiem tak podzielić zakres wykonywanych czynności, że żadne z nich nie będzie zmuszone do rezygnacji z pracy zarobkowej, a w związku z tym nie zostanie spełniona jedna z podstawowych przesłanek art. 17 ust. 1 u.ś.r. – przesłanka konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej czy przesłanka niemożności jej podjęcia.
Jeszcze raz przypomnieć należy, że opieka nie musi przybrać formy jedynie osobistego świadczenia, co wiązałoby się z potrzebą przebywania w pobliżu osoby potrzebującej stałej lub długotrwałej opieki przez każde dziecko, gdyż może być to także wsparcie finansowe. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zapewnienie opieki także przez osobę trzecią, co również niwelowałoby potrzebę całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez osoby ubiegające się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma częściowy obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba.
Stosując ustawę o świadczeniach rodzinnych organ ma obowiązek zbadać, zgodnie z wymogami k.p.a., spełnienie zarówno pozytywnych, jak i negatywnych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uwzględnienie siostry skarżącego - zobowiązanej alimentacyjnie w równym stopniu co on w stosunku do niepełnosprawnej matki nie jest zatem nową przesłanką niewymaganą ww. ustawą, ale okolicznością istotną dla oceny podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przesłanki konieczności rezygnacji z zatrudnienia (na równi z jego niepodejmowaniem) z powodu konieczności opieki. Skoro bowiem opieka może być sprawowana bądź zapewniona przez więcej osób nie ma z reguły konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez kogokolwiek.
Sąd podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1575/22, że "zarówno konieczność trwałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawnym łącząca się ze stałą obecnością w domu czy kontakt z innymi dziećmi, które mogą przynajmniej częściowo uczestniczyć w sprawowaniu opieki, mogą być okolicznościami pozwalającymi na prawidłową ocenę wystąpienia zależności pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym a możliwością podjęcia czy kontynuowania pracy zarobkowej".
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy, przy współudziale siostry, czy też skorzystaniu z usług opiekuńczych, opiekę nad niepełnosprawną można tak zorganizować, ażeby skarżący miał możliwość podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący z niewiadomych względów nie zwrócił się jednak do siostry o wykonanie jej prawnego obowiązku względem matki. Z akt sprawy nie wynika także, żeby korzystał ze wsparcia w postaci usług opiekuńczych.
Ponadto wskazać należy, że zakres opieki skarżącego nad matką nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Czynności bowiem jakie wykonuje skarżący związane są w głównej mierze z prowadzeniem gospodarstwa domowego (skarżący mieszka w mieszkaniu matki), a czynności opiekuńcze, czy przygotowanie posiłków mogą być realizowane przed lub po pracy. Skarżący nie wykazał, aby niepełnosprawna mama nie mogła zostać sama w domu na ok. 4-5 godzin (symbol schorzenia 05-R i 07-S).
W konsekwencji, wszystkie wyżej przedstawione okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Nie został wykazany bowiem bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Podkreślić należy, że pomimo złego stanu zdrowia matki i konieczności pomocy przez syna, samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zaznacza przy tym, mając na uwadze stan zdrowia niepełnosprawnej, że nie kwestionuje zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką.
Reasumując, SKO w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.